现代乡村社会治理体制范本十二篇

时间:2023-08-20 15:07:29

现代乡村社会治理体制

现代乡村社会治理体制(篇1)

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

在现代化进程中,乡村治理是关系到我国社会稳定和农业发展的重要问题。随着乡村社会的转型,传统的单中心治理模式逐渐向多中心治理模式转变,农民群体、农村社会组织等主体性要素在乡村公共事务中的地位越来越重要。综观相关的文献可以发现,运用多中心治理理论对我国的乡村社会研究越来越多元化,有的学者基于乡村治理结构的分化与重组,强调乡村精英在村政运作和乡村政治中的核心主角地位;有的学者基于公共行政理论的视角,从乡村的公共关系入手研究乡村社会管理的绩效问题;有的学者从经济学的角度,从需求与供给、成本与收益等角度研究乡村社会的公共产品供给,对当下的研究有着非常重要的启示意义。本文所关注的多中心治理主体中的市场环境,正是基于对基层公共产品的供给问题上体现效益与公平而展开的。随着新农村建设的推进,多中心治理理论为重塑乡村治理结构提供了一个契机,通过反思乡镇政府和乡村各组织之间“附属行政化”和“过度自治化”的倾向,以此复归“治理”与“多元”的乡村治理主题。

多中心治理及其对乡村治理的现实意义

多中心治理的内涵。多中心治理理论是以奥斯特罗姆夫妇为代表的一批学者在考察国家处理公共经济资源的实证研究基础上提出来的,随后被广泛地运用到政府治理、公共资源、社会组织等研究领域,成为政治学、公共行政学、公共经济学等学科的前沿话题。“多中心”和“治理”的共同特征是分权和自治,“多中心”凸显竞争性,“治理”则凸显合作性,因此,“多中心治理”是包含多个中心主体的竞争与合作的新型公共管理范式①,包括治理主体多样化和治理方式的多元化,其核心问题就是如何把社会中多元的独立行为主体要素组织起来,对公共资源进行共同自主治理,实现共同利益最大化。

多中心治理:现代乡村治理的基本方向。在传统的政府“单中心”治理模式下,公共权力的运行是单向度的,公共权力资源配置是单极化的,基层政府运用权威的行政命令安排农民完成任务,这种集中化的行政权力不仅制约着农民基本的民主思想和公民精神,更使乡村治理失去实现“善治”的基础,进而严重影响着乡村社会的长远发展。多中心治理作为转变政府职能的路径之一,可以通过推进有效政府改革,引入市场机制,培育公民社会、实现多元合作。②它以改变乡镇政府对乡村事务的行政控制为基点,充分调动乡村内部的自主性力量,通过协商、协调、合作等方式,共同解决在公共产品供给、社会秩序维持和社会矛盾化解等领域的地方性问题。由此可见,多中心治理不仅仅体现在公共事务多元的管理主体和公共产品多元的提供者上,它还是一种超越了传统治理模式的崭新的价值理念与思维方式,意味着以政府和社会的共同参与作为治理的基础,在治理的方式上,政府必须转变其自身的角色和任务。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一个多维度互动的管理过程,尤其是党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设的目标后,更加强调政府、农民群体、社会组织、市场成为相互独立的治理主体,通过互动、互补、合作、制约的方式,达到“政府引导、农民主导、社会组织参与、市场运作”的多元治理格局。

政府是乡村治理的引导者。多中心治理的核心是多元、平等的合作与协调,在治理的框架上,政府不能凌驾于其他的组织之上,那么应该如何以一个平等的地位去确保行政权力的权威性呢?如果在治理过程中出现失衡状态的时候,它又该如何去协调和规范其他主体的行为呢?“治理需要权威,但这个权威并非一定是政府机关。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。”③目前的行政管理体制下,乡镇政府是独立的基层行政单位,对乡村社会的建设和发展有着重大的影响力,乡村的“善治”需要政府的权力参与才能把涣散的社会资源与力量整合起来,但这不是一种统治型的权力,也不是唯一的治理主体和权力中心。乡镇体制改革的目的并不是局限在“乡政”体制内部的职能缩减,也不是减少基层政权的规模与范围,而是在解构现行乡村治理体制的同时,以现代的治理理念重新构建起乡镇政府引导者的角色。乡镇政府要承担起指导乡村行动的共同准则及方向的任务,兼顾公平与公正、效率与民主,不仅需要规范自身的权责体系,保证政府行政的合法性和权威性,还要顺应治理理念的要求,吸纳社会和市场的力量,引导各社会组织进行平等沟通与协商,构建起多元的乡村治理格局。

农民是乡村治理的主导者。农民是实现乡村社会转型的主导者,他们通过与其他主体之间的沟通、协商与合作,承担起乡村社会管理的公共责任,参与到乡村公共事务的治理之中,实现共同治理的目标。

普通农民。普通村民既是乡村社会政治权力的授予者和委托者,更是乡村公共事务的参与者和推动者,在多元治理的框架内,广大村民与其他治理主体共同形成互相依托与相互制约的互动关系,是推动乡村社会改革的主要动力。农村社会管理的本质在于民主,具体体现在村民自治上,村民委员会由广大村民通过民主选举产生,是农村社会进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,负责乡村内部的公共事务和公益事业。广大村民不仅仅拥有选举权、决策权、管理权和监督权等合法合理的治理权力,而且还是乡村社会的文化资源和社会资源的重要提供者,他们是乡村多元治理主体中重要的一隅,如果乡村建设实践活动脱离了广泛的农民群众,更是不可能完成的。

体制精英。体制精英主要是指获得国家政权体系的认可,其社会影响力来源于正式授权,以村民委员会为运行载体的村民委员会主任、副主任和委员等人士,他们是政府行政机构与农村社会承上启下的中介,也是乡村内部权力互动的集合点,现代乡村社会主要通过他们在国家、精英和普通村民的三层互动机制来实现地方自治。因此,要培养一批具有公共理性的体制精英,需要加强他们的组织与协调能力,建立村两委、村民、村民会议(村民代表会议)三者的合作机制,充分发挥村民会议在实现村民自治中的最高权威地位。

非体制精英。非体制精英是指乡村社会中由于文化认同或者利益的联系,凭借其掌握的文化、经济和社会资源进行治理的主体,如宗教和宗族势力、经济能人、文化精英等,他们代表着部分村民的利益,同时也具有自利性的政治目的,是处于体制精英和广大村民之间的中间带,其非正式权威力量在多元主体治理进程中扮演着重要的角色。由于非体制精英拥有优于一般村民的经济和社会资源,他们往往通过协商、默契或利益互惠等互动博弈的方式与其他的主体一同干预或者参与乡村公共事务的治理。尤其在广大村民民主参与和自治水平不高的情况下,其作用更加不容小觑。同时,也要防止非体制精英与合法的公共权威力量抗衡,引导他们积极参与乡村公共事务,是实现乡村善治的关键所在。

农村社会组织是乡村治理的参与者。农村社会组织是指在乡村范围内活动,主要由农民组织和参加,以维护、实现和发展农民利益为目的的政府与企业之外的组织。④在传统的“乡政村治”的管理体制中,农村社会组织的组织化程度较低,参与乡村治理的制度化空间相对狭小,使得其在治理的过程中受到各种挑战与障碍,不能很好地承担起乡镇政府向乡村社会转移的公共职能,更不能向广大农民和乡村社会提供满足的公共产品和公共服务。然而,农村社会组织有着民间性和自治性的显著特点,代表并维护广大农民的利益,是提高农民主体性地位的重要途径。在多中心治理中,农村社会组织作为一种新的治理主体参与到乡村治理中,有助于进一步促进基层政府的职能转变。为了使农村社会组织能够顺利参与并逐步融入到乡村多元治理结构中,要求乡镇政府优化制度环境,积极引导和支持农村社会组织的发展,建立健全有效的监督机制,加强农村社会组织内部制度建设,将家族、企业组织在内的各种社会组织的利益整合起来,构筑一种多元合作的治理结构,促进乡村结构的转型。

市场是乡村治理的推动力量。市场在社会资本和社会资源的配置起到重要的基础性作用。在传统的单中心治理过程中,政府行政干预过多,抑制了村民自治的发展,从而也弱化了市场在治理体制中的作用,导致治理绩效低下。在多中心治理理念下,通过引入市场机制,保障政府提供公共产品的有限性和独立性,同时使得其他非政府组织承担起公共责任,提高公共服务的质量。乡村治理中要实现市场的推动作用,可根据“谁投资、谁经营、谁受益”的市场化运行原则,广泛吸取各类社会资本,参与到乡村公共产品和公共服务的建设中来,构建一个多元化的投资体系。具体而言,涉及到农村发展的战略计划、项目推广、环境保护、社会保障和与基础教育相关的重大性公共产品依然由政府提供,其中的某些项目也可以通过政府与企业合作的方式,由政府购买的方式提供。涉及到农村水利灌溉、供电供气等一些政府无力提供的公共产品,可以借助市场的力量,将社会的企业资本引入到公共产品领域上来,从而解决资金短缺的问题,政府从中承担起监督与政策支持的职能。

走向多中心治理的障碍性要素分析

多中心治理理论是西方国家在其已经发达的市场环境和成熟的公民社会的基础上,结合其独特的社会文化提出来的理论,如果简单地移植或照搬应用到我国的社会管理领域,将会出现“水土不服”。所以,我们首先应该客观地认识到,要实现多中心治理有其特定的前提和理论假设,具体表现为以下三点:一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致;二是在政府单位之间发展合作性安排,采取互利的共同行动;三是有另外的决策安排来处理和解决政府单位之间的冲突。⑤由此可见,政府、市场和社会组织三者力量的协调均衡是实现多中心治理的重要基础,科学理性的公共政策是实现多中心治理的有力保障。

目前,我国乡村社会中相当一部分的社会组织规模较小、分布不均衡,并且缺乏政策性引导和有效的经费保障,在其内部管理机制、组织结构、运行模式、角色定位等方面还不够规范,需要加强乡镇政府的阶段性指导和扶持。其次,我国社会主义市场经济体制目前还处于一个不断完善的阶段,尤其是在乡村社会的市场化程度还比较低的情况下,试图通过引入市场机制来解决公共服务不均衡问题的多中心治理模式,还存在着比较大的困难。最后,主体之间社会资本存量的多寡成为制约着多中心模式构建的重要要素。过去行政主导型的“乡政村治”作为一种代替对乡村社会进行管理的模式而存在,其特征就是公共权力运行和公共权力资源配置的单极化,由于制度设置的滞后性,行政独大的局面矮化了乡村自治,使得“乡政”与“村治”难以对接,行政职能部门可能会出于某种特殊的利益关系,偏袒社会资源的均衡分配,乡村社会资本的不均衡与缺失,势必影响着农村的发展。

构建多中心治理模式的实践路径探索

第一,转变政府的管理理念,推动多元协作机制。基层政府应该以建设服务型政府为契机,将多中心治理的理念纳入行政体制改革中,树立民主公开、平等协作、共同参与为要点的核心理念。理顺基层组织的权力关系,明确乡村社会中各个治理主体之间的权责体系和责任范围,强化其社会管理和公共服务的职能,改变权力的运行方式,着力推动乡村公共服务体系建设。同时,随着社会主义市场经济的不断深化,国家对基层社会的行政事务控制应逐渐减弱,具体到乡村治理而言,应该是国家、市场和乡村社会,农民和社会组织共同参与,既相互独立又分工合作的多元权力主体结构。政府应该树立“放权”、“分权”和“平等”的民主精神,支持乡村社会中各主体通过平等对话和共同协商,凝聚和动员乡村社会的多元资本到乡村公共事务的治理中,推动一种多元协作机制的运行。

第二,促进农民政治参与民主化,构建乡村治理核心主体。完善乡村的民主自治制度,实现广大农民自我管理、自我教育、自我服务,保证其在乡村治理结构中的主体性地位,通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督有序地扩大农民参与乡村公共事务和管理的空间。具体而言,民主选举的过程要坚持公平、公开、公正的原则,选举出符合条件的具有良好素质的能够代表着广大农民群众利益的能人志士担任职务。在民主管理上,通过建立“民主治理章程”和“村规民约”等制度性文件,保证村民可以直接参与乡村公共事务与公益事业的日常管理。健全科学的村民会议制度,完善村民决策的民主性与科学性,建立科学的决策程序,明确村民委员会和村民会议之间的关系,确保村民会议的决策性地位。在民主监督上,通过民主评审制度与村务公开制度,充分调动广大村民参与乡村事务的积极性,从而实现乡村治理的“善治”。

第三,扶持和引导农村社会组织,促进治理主体的多元化。首先,法制建设是保证农村社会组织发展的重要前提,它不仅可以规范各社会组织之间的行为,而且也是其自身发展的动力,农民社会组织在参与农村公共事务过程中,迫切需要一套公平公正的法规与政策支持。其次,针对我国农村社会组织自身存在的自主运营能力差、组织差和资金短缺等问题,政府要进一步规范农村社会组织的管理机制,加强政策的引导和提供资金的扶持,促使其在治理的过程中保持独立性,走市场化、社会化和专业化的道路。最后,农村社会组织的发展需要把重点放在农村经济上,鼓励发展多样化的组织形式来承担乡村社会多样化的公共服务,为政府的职能转变创造条件。

综上所述,随着社会主义市场经济的不断深化和民主进程的不断推进,多中心治理的理念是符合转型期乡村社会的发展的。在实践中,应借鉴符合我国国情的理论内核,按照“简政放权”的基本原则,推动政府、市场、社会三维互动的乡村社会发展的多中心治理模式。

(作者单位:广东金融学院公共管理系)

【注释】

①王志刚:“多中心治理理论的起源、发展与演变”,《东南大学学报》(哲学社会科学版),2009年第2期,第35页。

②王雪梅:“地方政府多中心治理模式探析”,《人民论坛》,2011年第14期,第54页。

③俞可平:“治理与善治:一种新的政治分析框架”,《南京社会科学》,2001年第9期,第40页。

现代乡村社会治理体制(篇2)

【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A

新中国成立60多年来,伴随着乡村社会的变迁,乡村治理体制也经历了由向“乡政村治”模式的转变。在时期,国家将农民组织起来,采用严格的城乡二元户籍制度将农民束缚在土地上,农民的社会流动渠道狭小,流动率较低。改革开放之后,一方面,乡村社会治理体制发生了重大改变,制度逐渐被“乡政村治”体制所取代,村治制度的推行使农民在规范层面上获得了选举、决策、管理、监督等多项民利。另一方面,随着家庭联产承包责任制的推行,农民获得了生产经营自,可以独自安排自己的生产生活,农民不用完全束缚在土地上,于是一部分农民走进乡镇企业或者到城市打工。与此同时,国家也进行了一系列体制改革及政策调整,比如改革粮食流通体制、放松户籍管控,这也在一定程度上推动了农民的自由流动,到2000年前后农民到城市打工已经成为一种常态。

除了社会整体的变迁之外,农民的个体生命历程也将面临着代际更替。以外出务工的农民为例,已经有第一代与第二代的区分。前者在城市努力打拼,只为完成供子女上学、为父母养老、回乡盖房子等生命中的重要任务,在任务相继完成的同时他们也逐渐衰老。第二代农民工基本上都是从学校直接出来进入打工市场的,他们对农村并不了解,也没有务农的技术和经验,他们的农民身份更多是户籍意义而非产业意义上的。因此,第二代农民工与父辈已经完全不同,他们对农村没有认同感和归属感,未来的发展方向也是不愿回到农村去安家立业,他们有完全不同父辈的社会诉求①。

此外,伴随着社会变迁及代际更替,农村文化在革命文化、传统文化和西方文化的碰撞交融中流失重建,精华文化和糟粕文化在互动中纠缠不清,农民的价值取向和精神追求不可避免地出现了多元化甚至混乱的趋势。基于上述现实情况,我认为,乡村社会治理将在以下三个方面发生一些转变。

乡村社会治理主体:从“一元”向“多元”转变

时期,乡村各级党政组织在乡村社会治理中是处于绝对优势地位的“一元”主体。它们掌握着大量的治理资源并将公共权力渗透到人们日常生活之中,治理的范围和领域也较为宽泛,涉及到生老病死、衣食住行等方方面面,在处理公共事务时也较多采用意识形态、行政强制、政治运动等方式。改革开放之后,虽然乡村各级党政组织作为治理主体仍然处于优势地位,但随着市场取向改革的深入推进,它不再是单一的治理主体,农民合作组织、社会团体、村庄精英、农民群众都逐渐在乡村治理中扮演重要的角色。因此,现代社会的治理应是包括政府、市场与社会组织在内的多元主体的合作共治。

就当前的乡村社会治理实践来看,虽然作为基层政权的乡镇政府和村民自治组织仍是乡村治理的两大重要主体,但是其治理能力和治理绩效都不容乐观。解体之后,农民家庭成为独立经营单位,农民在获得独立性的同时,乡村社会开始原子化,农户家庭事业经营的井井有条与农村公共事业的混乱凋敝形成鲜明对比。

这表明在经历了一系列改革之后,基层政权及村治组织收缩、转移部分治理职能的尝试并不很成功。不管是乡村社会组织的发育程度,还是乡村精英和民众的自治能力,都还未能有效承接其转移的部分管理职能,也未能弥补其在某些公共事务管理方面的“缺位”。从代际的视角看,大部分50后、60后经历过治理模式的农民还是习惯于将基层政权和村治组织看作是无所不管的“一元”治理主体;作为新生代的80后、90后,很多人受教育程度较高,再加上有出外打工或从事其他非农产业经营的经历,他们的权利意识和法律意识都比他们的父辈要高,对于基层党政组织及其工作人员没有父辈那种敬畏,也不习惯之前那种党政组织全面管理和控制的治理模式,却更倾向于认同“多元”治理主体之间平等合作的新型治理模式。

实际上,“多元”治理主体的格局应该是乡村社会治理未来的发展趋势。但是,当前我国乡村社会的“多元”治理格局现状却有待进一步改进。当前的现实情况是“多元”治理主体中的基层党政组织虽不再处于垄断各种治理资源的地位,不能再像以前那样运用政治强力控制的方式来进行治理,但依然是“一家独大”的重要主体。其他治理主体的力量还是相对比较薄弱,主要表现为乡村社会组织发育不足,乡村精英、农民群众的自治能力比较孱弱,参与公共事务的热情和动力不足,这也是当前乡村社会治理出现诸多困境的深层次原因。因此,要实现乡村良好的治理必须加快构建真正的“多元”主体的治理格局。这一方面需要大力发展农村社会组织,不但要重视共青团、妇联等准政治类的组织以及经济合作社等经济类的正规组织建设,还要关注人民调解、公共卫生、治安保卫等群众组织的建设,更要给予宗族组织、宗教组织、文化组织等“天然”社区组织一定的生存和发展空间,还原农村社区组织的多样性。对此,2015年中央一号文件也强调指出:创新和完善乡村治理机制,要激发农村社会组织活力,重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织。

另一方面,需要借鉴传统文化中的基层治理智慧,比如倡导乡贤文化的复兴与重建。众所周知,中国古代的国家权力只延伸到县一级,县以下的乡村社会是自治的,主要的治理资源是宗族、儒家伦理和乡贤。在中国古代的乡村社会治理中,修桥补路、捐资助学等公共事务主要由乡村里的士绅贤人承担。他们在当地有声望,获得人们的尊敬,是人们发自内心认同的乡村权威,对于整合乡村共同体和维护乡村秩序发挥着重要作用。在新的历史条件下,发掘更多的新乡贤,让他们积极参与到未来的乡村社会治理中,对于“多元”治理主体的构建以及实现乡村的“善治”②意义重大。

乡村社会治理目标:由管制向提供公共服务转变

时期的乡村治理多采用行政管制的方式进行,基层党政组织掌握着大量治理资源。改革开放之后,国家行政权力上收,作为基层政权的乡镇政府逐渐被架空,基层政权的治理能力不断衰弱,尤其突出地表现在农业税费改革之后。农业税费改革虽然缓解了因税费负担引发的干群关系紧张和社会矛盾,但是也掏空了乡镇基层政权赖以兴办公共事业的财政资源。另一方面,征收农业税费的权力本身即是基层政权与农民博弈互动的基本权力形式。因此,取消农业税以及相应的配套改革措施,也疏远了基层政权中干部与农民的联系,削弱了基层政权在治理农民时可依赖的权力资源。这就导致当前农村基层政权不仅治理能力严重虚化,而且日益脱离于乡村社会,出现了悬浮之忧、维稳之乱等意外后果。

村治组织的状况也大体如此,村民自治制度名实分离,不能有效回应农民日益增长的物质文化需要。特别是在一些集体经济薄弱的村庄,更是既没能力也没精力处理涉及老百姓切实利益的公共事务。20世纪90年代因税费负担引发的农民经济困境为核心的“三农”问题虽然有所缓解,但囿于城乡二元结构等体制性桎梏,“三农”问题仍不容乐观,农业的转型之艰、农村的发展之困、农民的民生之痛,仍是“三农”中国的真实写照。这种状况与国家要求基层政权向服务型政府转变的初衷背道而驰,现代治理理论和实践都要求治理主体不仅能尽可能有效率地生产更多的公共物品,而且要求治理主体有责任提供公共物品并按照公平正义的价值原则设计运作规则。换句话说,在新的历史时期,广大农民群众在公共服务提供方面对基层政权和村治组织提出了更高要求,不仅要求有效率地生产,还要尽量公平地让更多的人享受到,而且这是他们必须履行的基本责任。

当前,广大农民群众对公共服务的需求日益多样化和复杂化,不同阶层、不同年龄农民的需求也趋于多元化。外出务工的第一代农民工即将步入老年,不少人需要回乡养老,基层党政组织能为他们提供哪些养老方面的公共服务?部分外出务工的中青年农民工在经济下行的压力下想回乡创业,基层党政组织能为他们提供哪些优惠政策和配套支持?在家务农的农民想改善生产生活条件,基层党政组织能在多大程度上为他们提供诸如农田水利基本设施建设、农村饮用水安全、教育医疗、农村环境整治、农村社会治安状况改善、农村文化复兴等等涉及切实利益的公共服务需求。根据乡村调研发现,不少基层党政组织在广大农民群众日益多样化和复杂化的公共服务需求面前处于“缺位”的状态,一些乡村干部对于提供公共服务也缺乏责任意识。这种现实状况与农民和国家希望乡村基层党政组织更多提供公共服务的角色定位存在着冲突,从而导致乡村基层组织在农民群众中的认同率降低,权威流失。

要改变这种状况,一方面需要国家继续推进乡村治理体制改革,增强乡村基层政权和村治组织回应农民群众现实需要的意愿和能力,以满足农民群众日益多样化的公共服务需求。另一方面,需要加快农民合作组织的发展,通过广大农民群众之间的交往与合作,进行公共服务的再生产,弥补乡村基层党政组织在公共服务供给方面的“缺位”。因为通过农民之间的合作不但可以进行物质方面公共服务的再生产,有效回应农民日益复杂与多元化的公共服务需要,而且能够进行治理主体及治理理念的再生产。从而实现由“单中心”管治到“多中心”共治、公共服务供给由“一元”向“多元”的转变,从而构建一种不同治理主体之间协调合作、分担公共责任的新型治理结构。

乡村社会治理过程:由权威服从向更多的民主协商转变

时代的乡村社会治理基本是乡村干部主导的单向度过程,自上而下传达上级决议,广大农民群众被动接受。农民很少有机会参与到乡村公共事务的管理和决策中,甚至连土地上种什么都要按照上级的要求来安排生产。改革开放以后,农民群众不仅获得了生产经营自,获得了参与乡村公共事务的民利,而且这些权利还以国家法律制度的形式得到确认和保护,这是我国基层民主建设的重大进步。但是,近年来,随着社会转型的加快,以村民自治为核心的基层民主也遭遇了一些现实困境,出现了诸如“两委”矛盾凸显、选举“乱象”、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突等诸多困境。但这些问题的存在只能说明村民自治制度还有待进一步完善,并不能否认村民自治制度所充当的利益表达渠道的角色,更不能否认其在促使村民权利意识觉醒方面的价值,以及其整合乡村社会的各种资源进行自我管理方面所发挥的治理功能。

乡村本质上是农村社区共同体,农民群众“生于斯,长于斯”,在这里进行社会交往和建立各种社会关系。作为一种重要的社区类型,乡村本来有很多社区性的公共事务,比如纠纷调解、社会救助、防火防盗、安全保卫、捐资助教、修桥补路等等。据相关资料显示,上面提到的很多公共事务在传统社会都是非政治性的,都是通过社区内部成员通过协商自治来实施的。而当前,很多事务却几乎都被纳入“人为”的体制性事务的范畴,使得乡村公共生活被过度政治化。村民自治被作为民主政治的起点和突破口而大加赞扬并大力实践,对其政治意义的强调遮蔽了其本来应有的社区治理功能,并进一步阻碍了这种功能的有效发挥。实际上,村民自治制度是广大农民群众依法直接办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度,其本质上是一个程序性、规范性的协商讨论和利益博弈平台。通过这一平台,广大农民群众不管是做决策还是商议具体问题都可以采用协商对话的方式来解决。

从理论上来说,协商是基于内在被承认的同意,而不是基于强制,所以以协商程序为基础的民主不但有利于培养人们对公共问题的关注,有效化解社会治理中的利益冲突,而且有利于达成一种相对均衡和稳定的合作秩序。这种合作秩序本质上是一种心灵归属和情感慰藉的共同体,在这种共同体里,人们之间的信任度高,认同感和归属感强。对此,德国著名社会学家滕尼斯在其名著《共同体与社会》中有过精彩描述,他认为,“共同体是指那些有相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体,体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系”③。由此可见,构建乡村社会共同体有利于乡村社会成员之间的长期交往,而且能够提升乡村的社会资本存量,拓展交往的公共空间,减少各主体之间的交易成本,促进乡村公共权威和个人权威的发育与成长,解决乡村社会治理的认同冲突,最终实现乡村社会整合。

从实践上来说,随着市场取向的改革深入推进,乡村社会利益和思想多元化的趋势日益明显。在这种情况下,在乡村社会治理过程中重新发掘协商的价值,激活乡村民主,显得非常紧迫和必要。因为民主协商是解决利益矛盾和冲突的重要方式,不管是乡村公共事务还是农民个体之间的矛盾纠纷,都可以通过民主协商的方式解决。从代际的视角看,50后、60后的农民整体上受教育程度较低,法律意识和自主参与意识不强,臣民意识较重,很多时候希望基层党政组织和干部替他们做主解决问题。与他们不同的是,80后、90后新生代农民整体上受教育程度较高,再加上有外出务工或从事其他非农产业的经历,见过世面,所以民主平等意识和法律意识较强,他们在遇到问题时倾向于通过法律途径或经过程序性的民主协商方式解决。需要强调指出的是,这种代际之间的区分只是总体上的概括。但是,基本的趋势是,改革开放以来,随着村民自治制度的推行、送法下乡以及电视、手机、网络等大众传媒的普及,农民的权利意识和法律意识的整体水平提高了,对国家的法律制度和方针政策也越来越关注。因此,乡村社会治理应该抓住这一契机,加快基层政权和村民自治制度改革,让农民有一个能真正表达自己利益诉求的民主协商平台。

【注释】

①于建嵘:“新生代农民工的社会诉求与社会稳定研究”,《学术与探索》,2014年第11期。

现代乡村社会治理体制(篇3)

    以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一,它引发了乡村治理结构上的巨大调整。

    从地方回应的角度来看,民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性,因而特别值得关注。

    一、民族乡村治理的外部推力:基层行政体制改革(一)乡村生活秩序的重构:治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会,作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式,\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲,选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构,重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级,作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位,从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间,在这一权力的调整过程中,村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。

    (二)民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中,来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一,也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中,受传统习俗等社会资本因素影响,如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外,在我国民族乡村中,不同民族间由于组织文化的差异,公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时,行政干预还将在一定时期内存在,这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力,但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径,也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力,不断突破面临的各种压力和制约瓶颈,在改革和创新中推进民族乡村的治理。

    二、民族乡村治理的内部动力:民族社会资本(一)\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为,社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1],他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。

    譬如:家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2],而本文仅以苗族为蓝本,揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。

    (二)以\"社会资本\"为主体的调查情况。

    2008年1月,课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架,我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计(如下表)与分析,揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况:

    1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示,通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计,可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理,缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题,第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示,聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响,他们大多数非常看重选举的责任和意义,并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情,这显示出苗族在组织上的成熟与理性,是促进参与网络完善的推动力量。

    3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明,在与新政策相比较的情况下,大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。

    尊重老年人,尊重生活经验的积累,尊重传统智慧,在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题,更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择,这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。

   4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择,这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2%的村民表示出对民间组织的依赖,认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中,基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡,邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。

    三、完善民族乡村治理的路径:行政改革与社会资本互动从上面分析,可以看出,基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响,为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。

    (一)构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动,在民族乡村治理中,政府依然将担当重要角色,但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位,由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\";协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切;发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中,实现存在着复杂的利益冲突和矛盾,而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合,缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。

    要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响,减少社会网络的外部性,促参与网络的完善,使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。

    (二)健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响,乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在,行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进,行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看,权力的调整和转移是一个复杂的过程,既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求,也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此,在民族乡村治理中,应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求,建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系,构建两者的信任合作模式,使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式,建立健全乡村话语表达的渠道应

从以下几点进行思考:一是不断增加村民的参与意识和民主意识,提升村民的政治14参与能力;二是使村民话语表达规范化,保证乡村秩序的稳定;三是建立畅通的乡村利益表达渠道,完善参与参与网络;四是促进政府和村民之间信任关系的形成,促进国家和乡村的互动。

    (三)完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人,体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人,比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作,要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行:一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规,使两者之间的合作有规范化、制度化保障,促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成;二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制,提供组织保证;三是要有相关的道德规范和制约,对其道德方面进行规范和约束,能够使其更好的遵守相关规范,实现村民利益;四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系,对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督;五是要加大投入,促进苗乡经济发展,尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。

    (四)实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标,促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统,在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性,使民族地区在共享改革发展成果的同时,保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序,完善民族乡村治理,实现民族乡村的永续繁荣和发展,这样才能促进广大村民对国家的认同,实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况,使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色,构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌,实现民族乡村的全面协调与可持续发展。

    参考文献:

[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[m].

江西人民出版社,2001.195.

现代乡村社会治理体制(篇4)

以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一,它引发了乡村治理结构上的巨大调整。

从地方回应的角度来看,民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性,因而特别值得关注。

一、民族乡村治理的外部推力:基层行政体制改革(一)乡村生活秩序的重构:治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会,作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式,\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲,选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构,重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级,作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位,从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间,在这一权力的调整过程中,村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。

(二)民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中,来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一,也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中,受传统习俗等社会资本因素影响,如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外,在我国民族乡村中,不同民族间由于组织文化的差异,公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时,行政干预还将在一定时期内存在,这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力,但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径,也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力,不断突破面临的各种压力和制约瓶颈,在改革和创新中推进民族乡村的治理。

二、民族乡村治理的内部动力:民族社会资本(一)\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为,社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1],他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。

譬如:家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2],而本文仅以苗族为蓝本,揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。

(二)以\"社会资本\"为主体的调查情况。

2008年1月,课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架,我们在问卷设计别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计(如下表)与分析,揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况:

1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示,通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计,可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理,缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题,第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示,聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响,他们大多数非常看重选举的责任和意义,并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情,这显示出苗族在组织上的成熟与理性,是促进参与网络完善的推动力量。

3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明,在与新政策相比较的情况下,大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。

尊重老年人,尊重生活经验的积累,尊重传统智慧,在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题,更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择,这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。

4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择,这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2%的村民表示出对民间组织的依赖,认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中,基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡,邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。

三、完善民族乡村治理的路径:行政改革与社会资本互动从上面分析,可以看出,基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响,为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。

(一)构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动,在民族乡村治理中,政府依然将担当重要角色,但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位,由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\";协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切;发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中,实现存在着复杂的利益冲突和矛盾,而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合,缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。

要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响,减少社会网络的外部性,促参与网络的完善,使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。

(二)健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响,乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在,行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进,行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看,权力的调整和转移是一个复杂的过程,既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求,也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此,在民族乡村治理中,应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求,建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系,构建两者的信任合作模式,使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式,建立健全乡村话语表达的渠道应

从以下几点进行思考:一是不断增加村民的参与意识和民主意识,提升村民的政治14参与能力;二是使村民话语表达规范化,保证乡村秩序的稳定;三是建立畅通的乡村利益表达渠道,完善参与参与网络;四是促进政府和村民之间信任关系的形成,促进国家和乡村的互动。

(三)完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人,体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人,比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作,要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行:一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规,使两者之间的合作有规范化、制度化保障,促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成;二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制,提供组织保证;三是要有相关的道德规范和制约,对其道德方面进行规范和约束,能够使其更好的遵守相关规范,实现村民利益;四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系,对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督;五是要加大投入,促进苗乡经济发展,尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。

(四)实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标,促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统,在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性,使民族地区在共享改革发展成果的同时,保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序,完善民族乡村治理,实现民族乡村的永续繁荣和发展,这样才能促进广大村民对国家的认同,实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况,使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色,构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌,实现民族乡村的全面协调与可持续发展。

参考文献:

[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[m].

江西人民出版社,2001.195.

现代乡村社会治理体制(篇5)

村民自治,简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利,依法办理自己的事情,创造自己的幸福生活,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪80年代初期,发展于80年代,普遍推行于90年代,伴随着人民公社体制的解体而迅速普及,其成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民,而不是局限于某一阶层或某一行业的成员;自治的区域是村,即与农村居民生活联系十分紧密的社区;自治的内容为本村的公共事务和公益事业,即村务;自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,处理好与村民利益密切相关的公共事务,保证国家对农村基层社会的有效管理。因此,村民自治至少包含三层含义:一是村民个人的事情由村民个人自主处理;二是村民集体的事情由村民集体商议处理;三是有关村民个人和集体的事务,任何组织或者个人非依法不得进行干预。

中国的村民自治现象历史悠久,从西周开始发展至今,已经有了几千年的发展历程,中间几经曲折,可以说是一部由原始民主向现代民主迈进的历史。

一、村民自治现象的发展历程

中国带有村民自治色彩的“乡里制度”最早发源于西周时代,西周时代出现了“乡里制度”即“邻三为朋,朋三为里”,“国设六乡,乡在郊内”,“乡”的层级相当于现在的省市,而“里”作为“乡”下面的自治组织,对所管辖的村民的重大事务进行管理。不过这一时期村民自治还“名不副实”因为这一时期的村民还没有自主处理事务的权利,权力主要集中在“乡”这一级;到了秦汉和隋唐时期,“乡”的级别有所降低,这一时期确立的乡官制度,由管理向职役的角色转变,“村”制在这一时期得以确立,由“属县于每村定有力人户充村长”[1]负责管理村级事务,这时对村民的管理更加细化,但是这时村民的自治权主要掌握在村官手中,村民只享有推举村官的权利;到宋元明清时期,随着封建专制的加强,中央加强了对“村”级的控制,出现了保甲制度,所有权力收回中央,封建时代的这种原始民主遭到了进一步的弱化,可以说整个封建时期,村民处于“原始民主时期”,村民没有自治的权利,但是“乡里制度”这种自治组织模式的出现,或多或少地推动了中国民主进程的发展。

在近现代社会发展过程中,乡村自治始终没有找到合适的路径。清末新政时期曾推行乡村自治,然而乡村自治只是反动统治阶级稳固其阶级统治的“权宜之计”,“其政治动机和功利目的是相当明确的”[2]。虽然这一制度在实践中流于形式,但其革命精神是值得肯定的。20世纪二三十年代,国民党为树立其政治统治的合法权威,曾发动“乡村建设运动”,农村经济由于帝国主义的侵略,封建统治阶级的掠夺,天灾人祸的打击加速了衰败进程,正如乡村建设运动的倡导者之一梁漱溟所言:“工作了九年的结果是号称乡村运动而乡村不动。”[3]1934年以后,国民党在农村推行保甲制度,编组保甲使南京国民政府建立起一个自上而下的严密的基层网络,提高了政府的“剿共”自卫力量,通过在乡村社会设立行政机构、派驻官员强化了国家权力对地方基层社会的控制。国家政权的下治,给分合离散的乡村社会输入现代性要素,建构了乡村社会新的治理秩序,但这种外部整合往往需要很高的经济和社会成本,迅速扩大的政府机构和增多的官员增加了财政负担。特别是在意识形态和体制不规范的情况下,行政权力扩张带来的效率低下和官员腐败,带来成本的增加,而这些成本主要由农民承担。保甲替代地方自治吞噬了农村原有的建设与自治功能,乡村的经济因原动力不足走向衰败。

与国民党”乡村建设”运动同时进行的是中国共产党在陕甘宁边区实行的地方自治,它是民主政治的最好例证。在这里村民可以选举自己的代表,可以参加村级事务的管理,可以享有言论自由的权利,还可以对干部进行监督和检查。最具代表性的是边区政府的“豆选”现象,虽然村民的文化水平不高,但是他们用黄豆代替选票,实现了他们的自治权,在一定程度上说,民主的形式并不完全决定民主的程度。与国民党正好相反,边区政府的这种做法推动了我国现代化民主进程的发展。

新中国成立后,农村开始实行人民公社制度,农村被纳入了国家政权体系,权力过分集中的人民公社体制与统一分配的计划经济体制,使得农民群众的主体地位“虚置”,窒息了农村发展的活力。家庭联产承包责任制的成功,使得人民公社体制下的生产大队管理委员会作为一种农村管理组织而失去了其存在的合法基础,国家政权逐渐从农村撤出,农村社会出现了制度真空。在此背景下,一些村民自发成立村民委员会以填补国家权力退出农村后社会管理的空白。1982年,中央把村民委员会作为国家农村基础自治组织写入宪法,这部宪法肯定了基层群众自治的民主精神,将村民委员会界定为基层群众性自治组织。从此村民委员会和村民自治获得了合法性,迅速在全国推广。1987年11月24日,全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,在村民自治的试行阶段,激发了我国广大农民群众的积极性,也进行了许多制度创新,如“村务公开”制度、“海选”制度。1998年4 月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。同年11月4 日,第九届全国人大常委会第五次会议修订《村民委员会组织法》。新修订的《村民委员会组织法》标志着农村基层民主和群众政治参与走向法制化轨道。2002年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,保证村民委员会直接选举和村民自治有法可依,奠定了新时期村民用民主方式、程序维护切身利益,行使当家做主权利的制度基础。

现代乡村社会治理体制(篇6)

村民自治,简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利,依法办理自己的事情,创造自己的幸福生活,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪80年代初期,发展于80年代,普遍推行于90年代,伴随着人民公社体制的解体而迅速普及,其成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民,而不是局限于某一阶层或某一行业的成员;自治的区域是村,即与农村居民生活联系十分紧密的社区;自治的内容为本村的公共事务和公益事业,即村务;自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,处理好与村民利益密切相关的公共事务,保证国家对农村基层社会的有效管理。因此,村民自治至少包含三层含义:一是村民个人的事情由村民个人自主处理;二是村民集体的事情由村民集体商议处理;三是有关村民个人和集体的事务,任何组织或者个人非依法不得进行干预。

中国的村民自治现象历史悠久,从西周开始发展至今,已经有了几千年的发展历程,中间几经曲折,可以说是一部由原始民主向现代民主迈进的历史。

一、村民自治现象的发展历程

中国带有村民自治色彩的“乡里制度”最早发源于西周时代,西周时代出现了“乡里制度”即“邻三为朋,朋三为里”,“国设六乡,乡在郊内”,“乡”的层级相当于现在的省市,而“里”作为“乡”下面的自治组织,对所管辖的村民的重大事务进行管理。不过这一时期村民自治还“名不副实”因为这一时期的村民还没有自主处理事务的权利,权力主要集中在“乡”这一级;到了秦汉和隋唐时期,“乡”的级别有所降低,这一时期确立的乡官制度,由管理向职役的角色转变,“村”制在这一时期得以确立,由“属县于每村定有力人户充村长”[1]负责管理村级事务,这时对村民的管理更加细化,但是这时村民的自治权主要掌握在村官手中,村民只享有推举村官的权利;到宋元明清时期,随着封建专制的加强,中央加强了对“村”级的控制,出现了保甲制度,所有权力收回中央,封建时代的这种原始民主遭到了进一步的弱化,可以说整个封建时期,村民处于“原始民主时期”,村民没有自治的权利,但是“乡里制度”这种自治组织模式的出现,或多或少地推动了中国民主进程的发展。

在近现代社会发展过程中,乡村自治始终没有找到合适的路径。清末新政时期曾推行乡村自治,然而乡村自治只是反动统治阶级稳固其阶级统治的“权宜之计”,“其政治动机和功利目的是相当明确的”[2]。虽然这一制度在实践中流于形式,但其革命精神是值得肯定的。20世纪二三十年代,国民党为树立其政治统治的合法权威,曾发动“乡村建设运动”,农村经济由于帝国主义的侵略,封建统治阶级的掠夺,天灾人祸的打击加速了衰败进程,正如乡村建设运动的倡导者之一梁漱溟所言:“工作了九年的结果是号称乡村运动而乡村不动。”[3]1934年以后,国民党在农村推行保甲制度,编组保甲使南京国民政府建立起一个自上而下的严密的基层网络,提高了政府的“剿共”自卫力量,通过在乡村社会设立行政机构、派驻官员强化了国家权力对地方基层社会的控制。国家政权的下治,给分合离散的乡村社会输入现代性要素,建构了乡村社会新的治理秩序,但这种外部整合往往需要很高的经济和社会成本,迅速扩大的政府机构和增多的官员增加了财政负担。特别是在意识形态和体制不规范的情况下,行政权力扩张带来的效率低下和官员腐败,带来成本的增加,而这些成本主要由农民承担。保甲替代地方自治吞噬了农村原有的建设与自治功能,乡村的经济因原动力不足走向衰败。

与国民党”乡村建设”运动同时进行的是中国共产党在陕甘宁边区实行的地方自治,它是民主政治的最好例证。在这里村民可以选举自己的代表,可以参加村级事务的管理,可以享有言论自由的权利,还可以对干部进行监督和检查。最具代表性的是边区政府的“豆选”现象,虽然村民的文化水平不高,但是他们用黄豆代替选票,实现了他们的自治权,在一定程度上说,民主的形式并不完全决定民主的程度。与国民党正好相反,边区政府的这种做法推动了我国现代化民主进程的发展。

新中国成立后,农村开始实行人民公社制度,农村被纳入了国家政权体系,权力过分集中的人民公社体制与统一分配的计划经济体制,使得农民群众的主体地位“虚置”,窒息了农村发展的活力。家庭联产承包责任制的成功,使得人民公社体制下的生产大队管理委员会作为一种农村管理组织而失去了其存在的合法基础,国家政权逐渐从农村撤出,农村社会出现了制度真空。在此背景下,一些村民自发成立村民委员会以填补国家权力退出农村后社会管理的空白。1982年,中央把村民委员会作为国家农村基础自治组织写入宪法,这部宪法肯定了基层群众自治的民主精神,将村民委员会界定为基层群众性自治组织。从此村民委员会和村民自治获得了合法性,迅速在全国推广。1987年11月24日,全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,在村民自治的试行阶段,激发了我国广大农民群众的积极性,也进行了许多制度创新,如“村务公开”制度、“海选”制度。1998年4 月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。同年11月4 日,第九届全国人大常委会第五次会议修订《村民委员会组织法》。新修订的《村民委员会组织法》标志着农村基层民主和群众政治参与走向法制化轨道。2002年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,保证村民委员会直接选举和村民自治有法可依,奠定了新时期村民用民主方式、程序维护切身利益,行使当家做主权利的制度基础。

现代乡村社会治理体制(篇7)

【中图分类号】D663.2 【文献标识码】A

党的十报告在论述“必须坚持人民主体地位”时再次强调,要“最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设,更好保障人民权益,更好保证人民当家作主。”①政治参与作为公民民利实现的形式之一,“是一种处于不断发展变化过程中的政治现象,在不同的时代,公民的政治参与具有不同的内容,呈现不同的外观。”②也是创新社会治理体制的有效途径。考察和分析乡村治理中农民政治参与的广度、深度、效度所构成的三维空间,不仅是科学把握乡村治理中农民政治参与发展规律和构建农民有序政治参与综合评价体系的重要依据,也是维护广大农民根本利益,创新社会治理体制,最大限度增加和谐因素,提高乡村治理现代化水平的重要途径。

乡村治理中农民政治参与的广度

乡村治理中农民政治参与的广度包括两层含义,第一层是指实际参与乡村治理政治过程中农民的数量;第二层是指农民在乡村治理中对政治参与方式和渠道的使用情况。现代民主政治的发展要求公民应该享有平等的政治参与权和广泛的国家和社会事务管理权,同时参与渠道又是公民参与权利得以实现的法律保障和现实基础。乡村治理中农民政治参与的广度意味着参与主体的广泛性和参与渠道的多样性。

新中国成立后,社会主义制度的确立不仅扩大了政治参与主体范围,还确保了农民政治参与的权利。1949年颁布通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》中明确规定:“国家的权力,属于人民”。1954年颁布的《中国人民共和国宪法》也重申了这一国家性质。从而把长期处在社会最底层的广大农民在法律层面上也纳入了政治参与的主体范围。广大农民积极投身、合作化运动之中,并参与“”、“三反五反”等大规模政治运动,参与热情一度高涨,同时期也积极参与村级行政和人大代表的选举。尽管当时农民的政治参与不是基于自身利益的主动参与,但也反映了农民政治参与主体的广泛性。然而,在化时期,农民政治参与的主体范围却变得十分狭窄,甚至丧失了个人自主表达的空间。

改革开放以来,随着家庭联产承包责任制的实施以及村民自治制度的逐渐确立,农民利益意识的觉醒,政治意识素养的提升,愈来愈多的农民开始积极主动参与到乡村治理中来。1988年颁布的《村民委员会组织法(试行)》明文规定,村委会成员由村民直接选举产生,年满十八周岁的村民均有选举权与被选举权。这一规定明确要求村民最广泛地参与政治。广大农民突破身份、出身、文化等因素的束缚,积极参与村民自治和县乡两级人大代表的选举。特别是,2010年修改后的《选举法》要求逐步消除城乡居民选举权的不平等,实行城乡同比例选举,这既调动了农民政治参与的积极性,又进一步扩大了政治参与主体的广泛性。

现代民主政治的发展不仅要求公民政治参与主体的广泛性,也十分强调公民政治参与渠道的多样性,这是真正实现公民政治参与权利的重要途径。由于化体制的束缚,广大农民政治参与的方式和渠道主要局限在内部的各种选举和政治运动,如公社社员代表选举、“斗私批修”运动以及相关政治学习等。1953年《选举法》颁布后,农民珍惜来之不易的参与权利,积极参加全国第一次普选,通过各种方式选举产生了各级人民代表大会的代表。改革开放以后,在村民自治背景下,农民政治参与的渠道日趋呈现多样性。农民既可以通过参加村民自治中的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督参与乡村治理;通过基层代表选举,表达、捍卫其利益诉求,还可以通过政治协商、民意代表、等渠道表达参与意愿;甚至通过行政复议、司法诉讼等参与渠道向相关政府部门表达利益诉求,维护和实现自身利益。在当下迅猛发展的信息时代,大众传媒、网络等也日益成为了广大农民快捷、高效的政治参与渠道,影响着政府决策的制定与执行。但不可否认的是,尽管目前在乡村治理中农民政治参与的渠道增多,但参与渠道不畅通,致使非制度化政治参与在农村呈现不断扩大的态势,扰乱了乡村治理秩序,严重影响了社会和谐与政治稳定。

现代民主政治的发展要求公民具有平等、广泛的政治参与权利,我国宪法对此也有明确规定。美国学者亨廷顿认为:“在现代化中的国家,政治参与扩大的一个转折点是农村民众开始介入国家政治。”③而参与渠道又是公民平等、广泛的政治参与权利得以顺利实现的法律保障和现实基础。针对乡村治理中农民政治参与而言,提高参与的广度既意味着越来越多的农民被纳入到政治参与过程之中,又意味着农民政治参与渠道的不断扩展和增加。这不仅有利于广大农民尽快摆脱政治参与的弱势地位,扩大有序政治参与,满足其利益诉求,化解农村社会各种矛盾,而且有利于创新社会治理体制,提高乡村治理现代化水平,促进社会和谐与政治稳定。

乡村治理中农民政治参与的深度

乡村治理中农民政治参与的深度是指农民参与对乡村治理政治过程的影响程度。一方面,表现为农民在政治参与过程中的自主性、充分性,即农民对参与政治是否有清楚的认识,自身参与的愿望与要求能否完整、准确地表达;另一方面,表现为广大农民政治参与所及的权力范围,即政治参与的层次,这关系到农民政治诉求实现的程度。

在新中国成立初期的运动中,广大农民响应政府“分配土地、当家作主”的号召,政治意识开始觉醒,政治参与热情空前高涨,极大地推进了运动。尽管广大农民当时可以自主表达自身利益诉求,但是国家权力主导了乡村治理,农民政治参与的主动性、自发性十分有限,呈现动员型政治参与的鲜明特点。时期,广大农民积极响应上级号召,参加生产队、大队、以及各种群众运动,政治参与热情度极高。但究其本质在于广大农民迫于当时的阶级划分和政治高压,排斥了自身利益表达,抑制了参与政治的自主性,主人翁意识也受到压制,凸显强制型和盲从型参与的特点。

十一届三中全会以后,广大农民获得了生产经营的自利,利益意识和公共意识开始觉醒,乡村治理中农民政治参与的热情再度高涨。他们在追求、关心个人利益的同时,也十分关心乡村公共秩序、公共福利以及公共资源的管理、分配与使用。乡村治理中对经济利益的诉求已不再是广大农民政治参与的惟一动机,其政治参与呈现主动参与型的特点。广大农民政治参与的自主性、理性化程度得以提升,乡村治理也得到进一步改善。

乡村治理中农民政治参与的深度还涉及到其参与行为所及的权力层次。权力层次与参与目标的实现程度之间呈正相关。亨廷顿指出:“在传统社会中,政治参与在村落这个层次上可能是相当普遍的,但超过这个层次,政治参与便局限于很小的范围了”,但政治参与现代化的“最基本方面就是人民的参政层次能够超越村镇范围”④。实践也印证了公民政治参与所涉及的权力层次越高,则参与越具有深度,公民参与诉求就会引起各级政府部门的高度关注。新中国成立之初,农民政治参与所及的权力范围比较广泛,可以涉及到大队、生产队、,再到县、地区、省,甚至直至中央。但在化体制下,广大农民政治参与所涉及的权力范围变得十分狭窄,仅限于生产队,而难以对大队、公社的权力运行产生任何影响。虽然当时存在社员代表大会,但是由于政治运动和坚持党的领导的需要,干部实行自上而下的任命,社员代表的选举徒有形式,仅仅是走过场而已。

改革开放后,广大农民不仅获得了一定程度的自主性,而且其政治参与行为所及的权力层次也得以逐步提升。一是村民自治制度在广大农村的推行,农民更加关注与自身利益相关的各项村级事务的参与和管理。他们不仅直接参与村委会成员的选举,而且以村民代表大会或村民小组的形式参与涉及村民自身利益和公共事务的决定。二是县乡人大代表的选举,提升了农民政治参与行为所及的权力层次。广大农民通过选举自己的利益代言人,在一定程度上实现了政治参与所及的权力层次由村级向更高层级的转变。三是部分农村地区的乡镇长直选,使政治参与所涉及的权力层次延伸到了乡镇一级。四是部分农民通过参加农村新型经济合作组织,也形成了新的公共权力和公共领域。以上表明,乡村治理中农民政治参与进入了崭新阶段,加深了参与深度,提高了政治参与目标实现的程度,维护了最广大农民的根本利益,增加了和谐因素,增强了社会活力,确保了乡村社会治理安定有序。

然而,目前乡村治理中农民政治参与的深度还十分有限。一方面,由于各种原因,不少农民对选举不太关心,甚至有的选民放弃自己村委会选举的权力,致使村委会选举出现“倒退”现象。另一方面,农民政治参与的层次还主要停留在村一级的村委会选举上,对乡镇政府及以上层次的参与仍显不足。与城市居民相比,农民仍处于政治参与的弱势地位,严重削弱了广大农民利益诉求实现的程度,引发极少数农民采取极端参与方式,严重影响了乡村社会治理秩序与社会和谐稳定。

不论是部分农民对村委会选举的冷淡,还是农民政治参与的低层次,都仅仅是一种表象,除了与农民政治参与意识不高、参与能力不强、文化水平相对较低、获取信息面窄等有关之外,究其根本原因在于我国社会制度在运行过程中公平正义的缺失,使一部分农民产生一种相对被剥夺感,对地方政府产生一种不信任、不认同的看法造成的。各级政府相关部门和公共管理者在提高农民经济地位、培育农民理性参与型政治文化的同时,应确保社会制度实践的公平正义性。让广大农民真正享受到公平正义制度的对待,不仅有利于提高农民政治参与的自主性、理性化程度,而且有利于扩大乡村治理中农民有序政治参与。提升广大农民参与层次,实现其利益诉求的程度,推进乡村治理现代化进程,实现社会和谐与政治稳定。

乡村治理中农民政治参与的效度

乡村治理中农民政治参与的效度是指乡村治理中农民的政治参与行为所产生的个体效应和社会效应。实践证明,公民较高的政治参与效度既能满足公民的参政意图,也能促进公民权利的扩大和政府决策的民主化、科学化,使社会在政治稳定中健康发展,否则就会阻滞公民政治参与,导致社会发展停滞,甚至引发社会冲突,影响社会和谐稳定。

从政治参对农民个体所产生的效应看,乡村治理中农民政治参与的效度日渐增强。改革开放前,大规模、周期性的群众运动是当时乡村治理中农民政治参与的主要特征。这一时期,农民政治参与主要是以国家意志为主导,缺乏个人选择的被动参与行为。迫于当时政治的压力,农民被迫卷入参与之中,其真实的参与意愿与诉求基本被湮没,仅仅成为国家权力博弈的附庸。改革开放之后,农村改革使广大农民政治参与不仅获得了比较稳定的经济基础,也获得了相关制度的支持与保障,利益意识和权利意识都得到了空前激发。农民通过各种参与方式和渠道较好地表达、维护和实现了自身利益诉求,这不仅提高了农民对政治参与的信心,也增强了农民政治参与的效度。

从政治参与对社会所产生的效应看,乡村治理中农民政治参与的效度也日趋增强。改革开放以前,农民政治参与基本上属于被动参与,呈现典型的革命动员型参与,缺乏参与的自主性和选择性,完全处于国家控制的秩序之中。这虽然有利于乡村治理秩序的稳定,却牺牲了广大农民政治参与的积极性、主动性和创造性。一方面,加剧了高度集权体制的僵化,阻碍了农村社会成员的正常分化和流动。另一方面,严重破坏了农村经济发展和乡村治理现代化进程。改革开放以后,特别是村民自治制度在农村的大力推行,农民真正行使了各项民利,政治参与意识和参政能力迅速提升,政治参与的效度逐渐增强。通过广泛的政治参与,农民真正实现了自身权益,更好地协调农村社会关系,促进了乡村社会良性运行,维护了农村社会和谐与稳定,提升了乡村社会治理现代化水平。

然而,目前乡村治理中农民政治参与的效度仍十分有限,是乡村治理现代化进程中的一大瓶颈。一是农民政治参与的愿望与诉求和政治参与的理想效果之间存在较大差距,政治参与的效度依然不高,严重制约了农民政治参与的积极性。据相关调查显示,近三分之二的农民认为投票选举时,自己的投票根本“不起作用”或“说不准”。二是农民政治参与的影响力不够大,对政治体系运行造成的影响十分微弱,致使大多数农民对地方政府不信任而不愿意参与。直面现实,应提高广大农民政治参与的认知、畅通政治参与的方式和渠道,扩大农民在政府决策中的话语权,提升乡村治理中农民政治参与的效度,是进一步加快乡村治理现代化进程的有效途径。

在农民政治参与广度、深度、效度所构成的三维空间中,参与广度是指农民政治参与的数量和渠道的多少,是对政治参与的广泛性程度的测量,是一种政治参与形式的考察;参与深度是指农民政治参与的自主性程度和作用范围的高低,是对政治参与的实际影响程度的衡量,是一种参与过程的考察;参与效度是指农民政治参与的个体效应和社会效应,是对农民政治参与有效性程度的测量,是一种政治参与结果的考察。

通过对乡村治理中农民政治参与三维空间的考察与综合分析,有利于准确把握乡村治理中农民政治参与的发展规律,构建科学的评价体系,进而分析政治体系中农民政治参与的实际水平和质量,扩大农民有序政治参与,维护农民根本利益,有效预防和化解各种社会矛盾,创新社会治理体制,增加和谐因素,增强社会活力,提高乡村社会治理现代化水平,推进农村基层民主政治建设进程。

(作者为贺州学院机械与电子工程学院副书记、副教授;本文系2013年广西高校“党的十精神研究”专项课题“民族地区农民有序政治参与和社会管理创新研究”阶段性成果,项目编号:DSBD13YB041)

【注释】

①《十报告辅导读本》,北京:人民出版社,2012年,第14页。

②陶东明,陈明明:《当代中国政治参与》,杭州:浙江人民出版社,1998年,第131页。

现代乡村社会治理体制(篇8)

中图分类号:C913.9 文献标识码:A 文章编号:1009 ― 2234(2017)01 ― 0100 ― 05

一、问题的提出

改革开放以后,我国乡村治理的理论和实践不断丰富与完善,逐步形成了“乡政村治”模式。但随着市场化、现代化和民主化的发展,“乡政村治”模式并不能很好地适应乡村社会新情况,也未能建立起有效的治理结构,乡村社会陷入治理危机:如利益表达渠道缺失,官民冲突严重,愈演愈烈,基层政权为维稳而疲于奔命,治理呈现失序状态;村委会无法承担整合村民利益的重任,村民参与村庄事务的热情低,乡村公共事业建设滞后;传统文化的纽带作用日u丧失,乡村缺乏认同感和凝聚力,重新陷入一盘散沙境地。①

乡村社会基础的改变考验着乡村治理方式的适应性,在各地围绕乡村治理的探索中,一种介于官方和民间的新型社会组织开始活跃于公共领域,参与到乡村治理中,并取得了一定的成效。这种新型组织类型多样,如平安协会、公益理事会、民主监事会、乡贤参事会等,他们依托自己的职能参与乡村治理,推动农村公共事业发展。新型社会组织参与乡村治理何以可能,在乡村治理中承担了怎样的功能,对乡村治理又将产生何种影响?文章以上虞乡贤参事会为例,对以上问题做一初浅探讨。

二、 理论探讨:新型社会组织参与乡村治理何以可能

1.新型社会组织的定义。当前对新型社会组织的界定没有统一的标准,主要观点有:张小劲、李春峰(2012),认为“新型社会组织作为治理组织嵌入政府主导的地方治理结构之中,一方面关注于公共事务,活动于基层社会的公共领域,与基层社会具有天然的紧密联系;另一方面在政府主导的地方治理结构中生存发展。”②黄立(2015),认为是发源于基层,以充分调动农民自主性为内部发展动力,通过与政府间的合作,来满足村民公共利益诉求,实现乡村公共利益最大化的组织载体。①综上所述,新型社会组织既不同于传统的社会组织,也不同于常规意义的“第三部门”、“非政府组织”,它们一方面保持了非营利性、民间性的社会组织的特点,但另一方面它们与政府的关系又不同于“非政府组织”。在理论上“非政府组织”或“第三部门”独立于政府和企业,而新型社会组织因政府扶持而产生,并与政府进行合作,将社会与政府资源进行整合,嵌入于社会治理结构中。政府利用权力促进新型社会组织自主性的培育与发展,而新型社会组织提升基层社会治理的实效,使得政府更能集中精力做好其他治理,最终合力实现乡村治理的“善治”。因此,下文所论述的新型社会组织是指发源于基层但关注社会公共事务,且在政府主导的社会治理结沟中生存发展,通过与政府合作实现治理效能最大化的组织。

2.乡村治理转型过程中新型社会组织发展的必要性。传统的“乡政村治”模式的核心是在坚持国家统一领导的同时,重视农民群众的参与,体现了国家与社会的分权原则。②但在实际运作中,“乡政村治”模式让乡村治理陷入了两难困境:一方面,乡镇政府权力小,责任大,治理能力弱。这种权责不均衡导致了乡镇政府无法提供并满足村民所必需的公共服务,也无法保护原子化的个人利益不受侵害;另一方面,乡镇政府与村委会关系异化,导致村委会自治功能弱化。乡镇政府为完成上级任务,不断地将任务下派到村,村级正式组织承担了部分本该由政府负责的工作,成为一个“为政府服务”的机构。随之而来的就是村自治组织越来越具行政化,村干部越来越“官僚化”,村干部与村民日渐疏远,甚至发生矛盾冲突。同时自村民自治制度实施以来,村委会的自主性越来越强,两委矛盾凸显出来。这种行政化、官僚化和矛盾化的趋势带来的是村级正式组织威信的日渐式微。此外,城市化和社会流动加速了村庄政治精英的流失,削弱了村庄治理能力与社会信任水平,淡化了村庄共同体意识,使得村庄共同体面临解体的风险。传统的“乡政村治”模式有这样那样的问题,其中关键一点就是缺乏相应的组织基础,国家与社会的互动渠道不够顺畅。③塞缪尔・P・亨廷顿曾指出:“组织是通往政治权力之路,也是政治稳定的基础,因而也是政治自由的前提……身处正在实现现代化之中的当今世界,谁能组织政治,谁就能掌握未来。”④乡村组织也有内生式与外生式之分:Vander Ploeg & Long认为,内生式发展意味着一个本地社会动员的过程,它需要一个能够将各种利益集合起来的组织结构,使得发展的过程由本地控制,发展的选择由本地决定,发展的利益保留在本地。⑤外源式发展的提出由刘易斯的“二元经济”理论,即农村发展主要靠外部,因为内部发展动力过于匮乏。⑥内生式社会组织虽然扎根于乡土,但因先天发育不良往往对基层政府有着天然的依赖性,而基层政府因简政放权也需要依赖社会组织,这种相互依赖使得政府能够介入社会,社会组织也利用政府更好地生存发展,从而使得一种新型社会组织产生。这种连接村庄与政府的新型社会组织各有利益基础、权力基础和社会资源,如果这些社会组织能够有效参与乡村治理,不仅可以避免乡镇政府治理能力偏弱与“两委”矛盾带来的乡村治理缺位,而且还可以填补组织在社会管理中的功能缺失。

3.新型社会组织参与乡村治理的可能性。新型社会组织之所以能够参与社会治理并发挥作用,主要是有三方面的原因:一是从政府和村两委角度来讲,当前农村社会仍然延续着“村落自治、熟人社会”的传统模式,以熟人办熟事、熟人管熟人,不但管理成本低、而且管理效能高,可以解决基层党委、政府和村两委不能面面俱到的问题,因此基层政府和村两委有意扶持和培育,希望借助他们的力量来共同推进乡村治理,同时通过行政“嵌入”,可以进行有效监管,在政府和村两委的可控范围内运行,因此能够得到政府和村两委的信任。二是从村民角度来讲,新型社会组织有生存的土壤,其成员来自于本土农村,对本村本地都有深厚的情感和较强的关系纽带,在“熟人社会”的乡村中,村民能够通过组织充分表达自己的利益诉求,并借助于组织实现乡村发展,因此也能够得到村民的认可。三是从传统文化来讲,其成员大多是乡村精英和能人,受“落叶归根”等乡土情结和传统文化的影响,他们大多愿意回归乡土,在乡村期待更大作为。正是受多重因素的共同作用,推动了新型社会组织的萌芽和发展。

综上所述,就理论上而言,新型社会组织是乡村治理的主体之一,作为一种重要的社会力量,它是“社会协同、公众参与”社会管理的具体形式。新型社会组织或给乡村治理开辟一条新的治理路径,不仅可以促使乡村治理现代化,而且可以有序推进新农村建设,提升乡村治理能力,并能弥补乡镇政府和村级正式组织在社会治理能力和功能上的缺失,进一步优化乡村治理绩效。

三、实践探索:上虞乡贤参事会

从党的十八到三中全会、五中全会,加强和创新社会治理一直备受关注。2015年中央1号文件提出要“创新乡贤文化,弘扬善行义举,以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设,传承乡村文明。”各级政府开始从传统文化中吸取经验和智慧,越来越多的地区开始将乡贤纳入到了社会治理的重要主体中。乡贤,传统意义上多指本乡本土的饱学之士、贤达之辈、德行高尚之人。现代意义上的乡贤,既有因品德、才学为乡人推崇敬重的本土精英,也包括因求学、致仕、经商而走入城市的外出精英,以及市场经济环境下在农村投资创业的外来精英,具有亲缘、人缘、地缘优势,具备丰富的经验、学识、专长、技艺、财富以及良好的文化道德修养。上虞作为中国乡贤文化之乡,乡贤参与乡村治理成为了经验样本,并引起了广泛关注。①为更好地发挥乡贤参与乡村治理,2015年2月,上虞区委办下发《关于培育和发展乡贤参事会的指导意见》文件(区委办〔2015〕11 号),对培育成立村级乡贤参事会的原则和要求做出了明确规定,为进一步培育成立乡贤参事会指明了方向。为更好地了解上虞区乡贤参事会的培育发展情况,2016年6月,课题组对上虞区366个村(社区)的党组织书记进行了问卷调查,并实地走访了盖北镇镇东村、崧厦镇祝温村、丰惠镇双溪村等三个村级乡贤参事会,现将调查情况统计如下:

(一)上虞乡贤参事会的构成与运作

1.乡贤参事会组织构成。乡贤参事会的会员大多是本村或姻亲关系在本村以及投资创业在本村,品行好、有声望、有影响、有能力、热心社会工作的人(详见图1)。会员入会前经村党组织审核确认,会员大会选举产生会长、副会长、秘书长,任期三年,改选可与村民委员会换届同步进行。秘书长一般由村党组织负责人兼任。按照会员人数,乡贤参事会分三种情况:(1)乡贤个人会员30名以上的村,成立村乡贤参事会,选举产生会长、副会长、秘书长;员在50名以上的须成立理事会。(2)乡贤人数在 5 至 30 人的村,由村所在的乡镇街道统一成立乡贤参事会,村设立分会。(3)乡贤人数在 5 人以下的村,设立乡贤顾问。

2.乡贤参事会的运作模式。乡贤参事会在乡镇街道党(工)委、村党组织的领导下培育发展、开展工作,并接受乡镇人民政府、街道办事处的监督管理和村民委员会的业务指导。乡贤参事会的日常工作开展以章程为依据,并建立履职承诺、财务管理、信息公开、评议监督等相关的工作制度。每年开展活动不少于2次。在调查中,我们也发现上虞乡贤参事会均做到有章程、有议事制度,并做到公开上墙、按章办事,日常工作也开展地有生有色。

3.乡贤参事会的类型。按照成立来源可以分为两种类型:一是内生型,如丰惠镇双溪村;二是嵌入型,如盖北镇镇东村以及其他大多数村。文章认为内生型是指由本村村民或者乡贤自发形成并组织成立的,如丰惠镇双溪村同乡会(乡贤参事会)于2014年1月30日成立,由当地的几位乡贤能人自发结社成立,时间远远早于政府政策出台之前。所谓嵌入型是在有关政策出台之后成立的乡贤参事会,这些参事会往往由政府主导嵌入到地方治理结构之中。如盖北镇镇东村在区级及镇级政府的大力支持和指导帮助下,于2015年3月成立乡贤参事会。

(二)乡贤参事会在乡村治理中的作用体现

调查结果反映,乡贤参事会在乡村治理作用领域较为广泛,主要有参与和支持公益事业、为村里发展出谋划策、推动本村经济发挥发展、传承和弘扬乡村文化等多个方面(见表2),是村民自治的有益补充,是推进乡村治理现代化的有效载体。

1.出资捐助,参与公益事业。乡贤参事会会员大多以出资捐助的形式来参与村级公益事业。丰惠镇双溪村乡贤参事会会员每年捐款有15-20万元,用于村级道路建设、老年活动中心建设以及村级路标牌楼建设等公益事业建设。同时乡贤还能动员村民广泛参与村级公共事业建设。如崧厦镇祝温村村党总支书杭兰英30年来为村公共事业累计捐助48万元,远远高于其自身村支书职位工资,在她的带领下,普通村民都把集体流转的500元/亩的钱捐献出来,用于公共事业建设,迄今为止,祝温村已有本村或外村乡贤、村民捐款400多万元。

2.弘扬优秀文化,引领乡村风尚。乡贤参事会的会员,因品德、才学、能力为村里人推崇敬重,他们熟谙现代社会规则,经历过传统文化熏陶,又具备了现代人文精神,他们返乡支援农村建设的过程,就是乡土社会启蒙和转型的过程。乡贤自身的成长本身就是一种榜样示范作用,同时会员大多是关爱民生福祉、践行道德风尚、弘扬乡风文明的乡贤精英,他们热心公益事业、积极捐资助学、主动扶贫济困,实现了基层群众的自我示范、自我激励、自我养成,进而有助于推动温和醇厚的民风,很好地引领了整个社会风尚。如崧厦镇祝温村在本地乡贤的帮助下,对全村的文化建设进行了总体设计,从传统文化中汲取营养,以文化凝聚人心,引领风尚,将乡村治理中的各种矛盾化解在无形,塑造了良好的乡风民风,维护了乡村社会的稳定和秩序。

3.矛盾纠纷调解,营造和谐氛围。乡贤参事会中的会员具有亲缘、人缘、地缘优势,是村里的“能人”、“熟人”,往往在纠纷调解中占有优势,一些看似复杂的纠纷,在乡贤参事会的调解下都能得到解决。如丰惠镇双溪村两户人家因道路修缮问题一直闹矛盾。乡政府、村两委会多次调解无果。后经乡贤参事会会长的调解下,双方握手言和。

4.参与村务管理,助力乡村发展。乡贤参事会会员积极参与村务管理,特别是在乡贤参事会中,会吸收部分村委进入参事会,同时还通过一定的机制进行民主决议,共同管理村庄事务。如盖北镇东村会定期邀请乡贤理事、联络员、村民代表共同召开村务议事会,把工程项目招投标、建设资金管理等事项摆在桌面上商议,通过集中智慧、群策群力、协商解决,推动各项决策科学化、民主化、制度化。

四、思考:新型社会组织参与乡村治理带来的影响

(一)新型社会组织对乡村治理结构的积极影响

新型社会组织不仅能有效参与乡村治理,而且给乡村治理结构带来了新的变化。主要有:

1.治理主体由单一向多元转变。从“管理”到“治理”的转变,关键就是主体的一元专管向多元共治转变。新型社会组织参与乡村治理对社会治理结构带来的明显变化就是治理主体由过去的政府和行政化的村两委这类单一主体转变为政府、村两委、社会组织、村民等多方主体。同时新型社会组织的特性又决定了其活动空间在政府和村两委的可控范围内,因此容易形成在镇党委、村党总支的领导下,更好地发挥乡村各方治理主体在乡村治理网络中的积极性,不断激发和增强村民共用体意识。

2.由主体间的互动不足向良性互动转变。在我国的村民自治体制内,以村委会为核心的自治组织是国家认可的乡村治理的合法权威,但他承担着乡镇政府延伸下来的行政工作,行政功能日益强化,自治功能日益衰退,难以适应社会发展需求,也难以充分满足农业、农村和农民的多样需求。一些地方村两委的各自内斗也消耗了大量的资源和管理成本,同时也降低了村两委在村民心目中的权威地位。这就容易导致村民与村两委、镇政府之间的互动不足,而新型社会组织根植于本土,会员都是村里的精英和能人,他们具有丰富的社会资源、广泛的影响力和较高的威信,在乡村治理中的权威又主要来源于村民的信任,这就容易得到村民的认可。如乡贤参事会是政府与社会之间的缓冲器和稳定器,有利于村民的利益表达,也有利于缓解官民直接冲突给社会带来的冲击,同时,乡贤参事会本来就是镇政府、村两委有意扶持和培育下产生,与村两委的关系是相互合作的系统关系,如此一来,多元主体间便能实现良性互动。

3.治理手段由单一向多样化转变。要实现乡村治理现代化,必须从文化、科技、信息化等入手,坚持多措并举,营造良好氛围,激发正能量。新型社会组织带来的不仅是治理主体的改变,同时也是治理理念,治理手段的转变,有利于乡村社会凝聚和发展。如乡贤参事会是一种组织形式,同时也是一种文化治理手段,是一种“软约束”和“软治理”。有利于健全乡村居民利益表达机制,营造新乡贤参与家乡建设的氛围,激发村民参与乡村事务的积极性,建设乡村共同体,并提高其凝聚力和自治能力。从优化乡村治理文化看,乡贤文化所蕴含的文化道德力量,能延续传统乡村文脉;新乡贤的示范引领作用,能教化乡民、反哺乡里、涵养文明乡风,使村民遵循行为规范、价值导向。新乡贤文化作为乡村地域精神和文化的标记,还可优化整合乡村文化与价值体系,推动乡村社会善治。从提升乡村治理手段看,在一些乡村出现“空心化”等F象的情况下,推进新乡贤和乡村社会结构有机融合,能促进公共服务普及与公序良俗形成,构建兼具乡土性与现代性的现代乡村治理模式。①

(二)新型社会组织参与乡村治理带来的挑战

新型社会组织基于自身的优势广泛参与乡村事务,不仅有效化解了诸多乡村治理危机,而且推动了农村公共事业的发展,推动了社会主义新农村建设。但正如塞缪尔.亨廷顿所言,“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱”。②新型社会组织给农村社会稳定和发展带来积极作用的同时,也孕育着新的治理结构和治理冲突,在一定程度上也会给乡村治理带来新的挑战。

1.对村两委权威的挑战。新型社会组织尽管是在官方授意下成立的,且村两委在培育过程中也会采取多种措施加强对新型社会组织的监管。比如村两委对乡贤参事会的理事成员有把关权,个别村干部还在理事成员中等,通过这些举措确保乡贤参事会在村党组织的领导下开展活动。但其在乡村治理中力量不容忽视,如果运用和引导监督不当,也会产生一定的弊端,甚至会动摇村两委的地位。如调研中,我们发现乡贤参事会在当地村民中有很高的威望,一些村两委无法调解的纠纷,只要找乡贤参事会来处理,大多都能解决。在这过程中,村两委的地位甚是尴尬:“村民都会认为村两委的人都是无能的,你看某某都来了那么多次,也解决不来,而乡贤参事会的会长一来,问题马上解决。”会长坦言道:“尽管赢得了村民的信任,但势必也会影响到与村两委的关系”。

2.对乡村正式制度的挑战。新型社会组织治村着力解决谁来治村的问题,却不能忽视现代治理中制度因素的根本性。乡村治理现代化的关键还是要靠制度。因此,首先必须要遵循国家的宪法、法律法规以及乡村内部的村规民约、村民自治等有关规定,并借助非正式制度的民俗、道德、习惯、传统等共同构筑一套乡村治理的制度化体系,同时,在制度治村的基础上,再发挥新型社会组织的优势,形成制度治村和新型社会组织治村的合力。

3.新型社会组织功能的挑战。新型社会组织在乡村治理中都有各自的定位和功能,在众多领域发挥着重要的作用。但在发展中也会容易出现功能偏差的问题。如调研中发现,各地乡贤参事会主要是以捐钱捐物的形式参与乡村治理,容易导致乡贤参与热情日益降低和其他功能的弱化,有悖于成立初衷。乡贤参事会在乡村众多领域发挥着重要的作用,但其最需要突出的是乡贤在乡村治理中的示范、引领和带动作用,除了物质层面更主要的还是精神层面。

4.新型组织持续性发展的挑战。新型社会组织的可持续性源于地方政府与地方社会的制度性关系结构。③新型社会组织的成立大多是官方授意的,是嵌入型而非内生型。这种新型社会组织的成立与地方领导干部的个人意愿、政绩、治理情况等密切相关,地方政府只是将社会组织作为一种有效的治理工具,而并没有建立起制度性的关系结构。这就有可能会因为领导换届或者偏好转移导致新型社会组织衰退。同时,调研中也发现很多参事会的理事成员和会员仍然大多生活在村外,参事会日常的管理与联系主要靠秘书长来维系,这就很难使参事会能够真正扎根于农村,参事会内生动力不足,可持续发展情况有待进一步在实践中认证。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张艳娥.关于乡村治理主体几个相关问题的分析〔J〕.农村经济,2010,(14).

〔2〕徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换〔J〕.江苏社会科学,2002,(02).

〔3〕张世勇.论在培育农村社会组织的过程中创新农村社会管理〔J〕.三农中国,2012,(10).

〔4〕汪锦军.从行政侵蚀到吸纳增效:农村社会管理创新中的政府角色〔J〕.马克思主义与现实(双月刊),2011,(05).

〔5〕陆益龙.乡土中国的基本问题及其出路〔J〕.社会科学研究,2015,(01).

〔6〕王泉根.中国乡贤文化研究的当代形态与上虞经验〔J〕.中国文化研究,2011,(04).

现代乡村社会治理体制(篇9)

长期以来,人们对中国农村、农业和农民问题的关注,多侧重于经济和文化方面的探讨,“很少有人关注和深入研究乡村政治问题,尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上,农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程,而且制约着“三农问题”的最终解决。因为,“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向,不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系,那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说,如果离开农村政治视野,任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察,试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化,以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源,对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用,农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始,中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明,对于象中国这样一个后发展的民族国家,现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合,才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上,这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革,还是国民党时期的农村建设;无论是新中国的集体化运动,还是新时期的村民自治,就其总的历史状况和目标而言,都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说,中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型,而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展,“政府要在农村发展中扮演主导角色,而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后,在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期,实行了高度集权的政社合一体制,国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段,国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制,极大地强化了国家的社会动员能力,也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革,最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定,“这就是实行生产责任制,特别是联产承包制,实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制,成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”,是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上,特别是体现在乡政府的职能上,从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面,都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中,“乡政”代表着国家权力,具有系统而完整的组织机构,而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源,控制着和主导着农村的发展。这主要表现在:(1)人民公社体制废除时,国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来,特别是经过近二十年的农村基层政权建设,全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权,以保证国家权力自中央到地方的统一性。(2)各乡镇政权配备了大量的国家工作人员,特别是随着公务员制度在乡镇的推行,大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍,乡镇干部的整体素质有了较大的提高,他们在乡镇政权的各个岗位上,确保了国家法律和政策的实施。(3)普遍建立了乡镇财政制度,乡镇政府具有了一定的财政自主权,提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。(4)乡镇企业有所发展,增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业,在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是,目前的“乡政”也存在诸多问题,极大地影响了乡镇政权的施政能力,乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。(1)体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突;乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置;政府职能部门条块分割,乡镇政府的管理职能受到肢解,政府功能和权力残缺不全等问题。(2)人员臃塞,乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间,有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞,势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查,平均债务额1098.6万元,平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5](3)乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺,工作效能差和制度化程度低,其行为具有明显的短期性和寻租性,贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利,采取各种名目增加农民负担,并在与民争利时采取许多非法的失范行为,造成干群关系紧张,乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题,各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案:(1)强化乡镇体制。主张者认为,应该继续强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化,特别是要县级政权要简政放权,下放各部门在乡镇的下设机构,以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为,要强化乡镇体制,还必须将社会体制的下线伸入到村[7],即将政府组织延伸至行政村,实行“乡治、村政、社有”[8],也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化,在村一级实行行政化体制,在村民小组一级实行村民自治体制。(2)弱化乡镇体制。持这种观点者认为,乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑,即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展,以及传统的权力文化向现代权利文化的转变,国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域,农村社会将最终完成从身份到契约的过渡,实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇,在确保国家基本行政职能下沉的同时,逐渐实现国家行政权力体制上移,达到乡镇社区自治。事实上,近几年来,在一些市场经济较发达的地区,开始实行乡镇规模调整,有的地方有1/3的乡镇被撤并,取得了一定的成效[10]。

毫无疑问,现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为,如果没有国家强制性的影响,传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是,没有农村的发展,国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是,在市场化进程中,应该建立什么样的管理模式,才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中,乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定,其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看,国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效,而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说,国家应该通过一种法制方式,将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标,通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中,应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标,则依靠法律手段,进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理,根据市场化的进程,应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务,应在国家授权性的法律权威下,实现广泛的自治,在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区自治。 二

村级治理体制处于结构性转型之中,村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径,农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突,农村政治制度化建设落后于现实需求,极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前,中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说,1980年开始实行的家庭联产承包责任制,实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革,改变了农民与集体经济组织之间的关系;那么,从1984年开始进行的农村第二步改革,通过改农产品统购统销制度为合同制,取消生猪、蛋品派购,实行市场价格,则在改变国家与农民之间的关系。自此之后,市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果,就是促使社会流动增加,并使中国农村社会的分层结构发生变化,即农民职业分化和经济差距的扩大,从而改变了原来的刚性的城乡二元结构,并在此基础上形成了新的利益关系。但是,这种因市场化取向而产生的社会分化,又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下,决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系,特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说,一方面,由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约,形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系;另一方面,由于社会利益主体的分化,特别是“农民阶级的大分化,瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11],中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而,“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化(既有社会的分工)和整合(在一个新的基础上将分化的结构联系起来)互相作用的过程”[12],为了达到这一整合,国家需要向农村社会输入新的政治制度规则,这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治,即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务,将社会主义民主落实到最基层,保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程,大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年,全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制,在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举,但村级组织建设开始规范,村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后,随着《村组法》的实施,从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段,主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动,并在全国建立了一批示范县。到目前为此,全国(除台湾和港奥外)基本上都实行了村民自治体制,并普遍进行四至五届村委会选举,共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是,村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突:(1)农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具,在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织,是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的,在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在,必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突,有些地方在乡镇党政的支持下,采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。(2)国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看,村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系,将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化,最主要表现在,村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生;农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题,也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力,一方面通过强化对村级党组织的领导,并通过建立村级党组织来控制村民自治组织;另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。(3)村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定,村委会不仅管理着村集体的土地和财产,还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务,并需承担本村生产的服务和协调工作。因此,人们按照人民公社时期的习惯思维,将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名,将村委会职能扩大,不断强化村委会的经济功能,使之向经济组织方向发展,并以此来剥夺农民的经营自主权。转贴于

这些问题,实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为,任何权力边界模糊,也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样,就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性,不仅包括其运转成本,而且还包括其机会成本的增加,特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说,这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性,就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界,明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是:(1)真正落实村民自治组织的自治性,建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后,实行的一种农村政治安排,是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”,对广大村民来说,其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果,而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说,在国家主义的权威导向下,要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定,建立符合基层政府意志的“自治组织”,因此,在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面,并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题,就必须大力提倡法制权威下的契约精神,将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体,并促使其相关规则的制度化,以此来强化村民自治组织职权的刚性。(2)限制村民自治组织的经济功能,通过建立独立的经济合作组织,为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序,并没有解决也不可能解决村民与社会,特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序,表明的是社区组织所必需的结构环境,是社区存在的根据和发展的基础,是政治学意义上的秩序,是有关与控制与正义相关的问题;市场秩序是经济学意义上的秩序,是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展,在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是,处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会,村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织,根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看,最为现实和有效的市场化组织,就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

农民的公共参与意识正在加强,公共参与的主体和形式呈现多样化,农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是,农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加,在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。 公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会,家庭才是法定的基本政治单元,广大农民作为皇权下的“子民”,在村庄事务中,只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域,其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表,个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期,虽然农民的“国民”身份得到了确认,但在严格的保甲体制中,农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务,而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后,在集体化时代的“集权式农村动员体制”下,农民成为了“社员”,社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性,法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后,农民成为了“村民”,获得了经济上的自由,并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上,在国家大力推行村民自治过程中,特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时,每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举,表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方,村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时,有部分农民已能够拿起法律武器,与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织,在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明,我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强,农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是,我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题:(1)公共参与主体的分化,形成了新的政治上“有权群体”。据调查,目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举,并没有建立相应的民主管理体制,村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握,大多数村民处于农村政治权力的边缘。(2)农民非制度性参与大量存在,采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来,农民的增收较为缓慢,而有关农民负担却日益增加,乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费,而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式,这样在不断积累村民的不满对抗情绪,一旦有动员性力量加入,就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来,农村社会就会处于动乱之中[17]。(3)农民非法参与有扩大的危险。近几年来,农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方,黑恶势力侵入到村级政权,出现了恶人治村,地痞村霸气焰嚣张,扰乱了正常的生产和生活秩序,农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁,民主和法制遭到了无情的践踏。(4)村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内,家族势力作为农村社会的一种自在秩序,得到了国家政权的扶持,家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后,稳定的家族势力遭到了冲击,特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展,宗族组织逐渐瓦解,家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入,国家对农村政治的高压式的控制有所减弱,家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体,一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障,对社会秩序的稳定具有一定的意义;另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织,破坏了民主政治的基本原则。 如何解决现阶段农民公共参与存在的问题,目前的政策性取向较为复杂。总的来说,对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为,都持否定态度,认为必须进行坚决有力的打击。事实上,对于黑恶势力对农村基层政权的侵入,已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争,运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治,取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点:(1)扩大村民的制度性参与,规范村民的非制度性参与,限制宗族性参与,将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是,村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与,其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进,“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”,其“经验必然会向上引伸,发展到乡镇”[18],即应该按照村民自治所提供公共参与的经验,进行县、市长的直接竞争性选举[19],这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析,特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益,需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织,应该建立农民利益集团,[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间,引导其往利益集团方向发展。(2)在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时,尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是,村民的非制度参与具有目的和手段不可控性,经常会造成社会秩序的混乱;宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利,因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与,不仅不能扩大,而应该尽量减少。这不仅因为,现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质,也没有形成民主参与政治生活的习惯,多数农民并没有明确的、自觉的民主意识,没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与,而不是目标性参与,因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督,不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于,任何公共参与都是需要成本的,如果在农村社会增加公共领域和公共事务,以求增加村民的公共参与,其成本基本上都需要由村民负担,而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用,又需要扩充公共权力机构,这样形成的是一种恶性循环。因此,在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下,还是尽量减少公共领域和公共事务,减少村民的公共参与,以节约公共权力的运作成本。 公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而,现代国家,一方面开放政治领域,通过公共参与来解决社会发展问题,满足民主政治的基本需求;另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制,以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题,因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质,一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度,以农村社区公共产品的需求和供给为根据;对于国家层面的政治参与,则赋予农民以公民权,按照国家民主政治的发展需要,来确定农民政治参与的深度和广度。因而,随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入,乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变,农村社区性事务的范围将有所扩大,而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定,强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势:(1)农民的社区性参与将会有增加,而国家层面的政治性参与将有所减少;(2)非制度性参与将受到限制和规范,但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现,有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益;(3)各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在,但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

徐勇:《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》,中央广播电视出版社1992年版。

辛秋水:《中国村民自治》,黄山书社1999年版。

张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,浙江人民出版社2000年版。

马戎、刘世定、邱泽奇:《中国乡镇组织变迁研究》,华夏出版社2000年版。

注释

[1] 王仲田:《乡村政治:中国村民自治的调查与思考》,江西人民出版社1999年版,第1页。

[2] 余力:《中国农村政治:一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》,载《社会主义研究》1991年第2期。

[3] 童庐、吴从环:《组织重构:农村现代化的社会基础》,载《天津社会科学》1998年第4期。

[4] 中共中央:《当前农村经济政策的若干问题》,载《人民日报》1983年1月2日。

[5] 刘喜堂:《关于乡级民主发展的调查与思考》,载《经济社会体制比较》2000年第2期。

[6] 王振耀:《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》,载《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社1994年版,第42页。

[7] 王沪宁:《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》,上海人民出版社1991年版,第274页。

[8] 沈延生:《村政的兴衰与重建》,载《战略与管理》,1999年第6期。

[9] 参见于建嵘:《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》,商务印书馆2001年版,结论部分。

[10] 王克群:《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》,载《资料通讯》(杭州),2001年第5期。

[11] 朱光磊等:《当代中国社会各阶层分析》,天津人民出版社1998年版,第43页。

[12] 斯梅尔塞:《变迁的机制和适应变迁的机制》,载《国外社会学》,1993年第2期。

[13] 徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版,第3页。

[14] 张晓山:《走向市场:农村的制度变迁与组织创新》,经济管理出版社1996年版,第33—35页。 [15] 参见于建嵘:《会员制经济——组合经济的理论和实践》,中国青年出版社1998年版,第5—20页。

[16] 张厚安、徐勇、项继权等:《中国农村村级治理》,华中师范大学出版社2000年版,第67页。

[17] 于建嵘:《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》,载《中国农村观察》2000年第4期。

[18] 荣敬本等:《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》,中央编译出版社2001年版,第94页。

[19] 崔之元:《“混合宪法”与中国政治的三层分析》,载《战略与管理》1998年第3期。

现代乡村社会治理体制(篇10)

长期以来,人们对中国农村、农业和农民问题的关注,多侧重于经济和文化方面的探讨,“很少有人关注和深入研究乡村政治问题,尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上,农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程,而且制约着“三农问题”的最终解决。因为,“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向,不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系,那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说,如果离开农村政治视野,任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察,试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化,以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源,对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用,农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始,中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明,对于象中国这样一个后发展的民族国家,现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合,才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上,这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革,还是时期的农村建设;无论是新中国的集体化运动,还是新时期的村民自治,就其总的历史状况和目标而言,都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说,中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型,而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展,“政府要在农村发展中扮演主导角色,而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后,在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期,实行了高度集权的政社合一体制,国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段,国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制,极大地强化了国家的社会动员能力,也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革,最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定,“这就是实行生产责任制,特别是联产承包制,实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制,成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”,是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上,特别是体现在乡政府的职能上,从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面,都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中,“乡政”代表着国家权力,具有系统而完整的组织机构,而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源,控制着和主导着农村的发展。这主要表现在:(1)体制废除时,国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来,特别是经过近二十年的农村基层政权建设,全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权,以保证国家权力自中央到地方的统一性。(2)各乡镇政权配备了大量的国家工作人员,特别是随着公务员制度在乡镇的推行,大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍,乡镇干部的整体素质有了较大的提高,他们在乡镇政权的各个岗位上,确保了国家法律和政策的实施。(3)普遍建立了乡镇财政制度,乡镇政府具有了一定的财政自,提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。(4)乡镇企业有所发展,增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业,在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是,目前的“乡政”也存在诸多问题,极大地影响了乡镇政权的施政能力,乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。(1)体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突;乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置;政府职能部门条块分割,乡镇政府的管理职能受到肢解,政府功能和权力残缺不全等问题。(2)人员臃塞,乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间,有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞,势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查,平均债务额1098.6万元,平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5](3)乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺,工作效能差和制度化程度低,其行为具有明显的短期性和寻租性,现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利,采取各种名目增加农民负担,并在与民争利时采取许多非法的失范行为,造成干群关系紧张,乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题,各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案:(1)强化乡镇体制。主张者认为,应该继续强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化,特别是要县级政权要简政放权,下放各部门在乡镇的下设机构,以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为,要强化乡镇体制,还必须将社会体制的下线伸入到村[7],即将政府组织延伸至行政村,实行“乡治、村政、社有”[8],也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化,在村一级实行行政化体制,在村民小组一级实行村民自治体制。(2)弱化乡镇体制。持这种观点者认为,乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑,即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展,以及传统的权力文化向现代权利文化的转变,国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域,农村社会将最终完成从身份到契约的过渡,实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇,在确保国家基本行政职能下沉的同时,逐渐实现国家行政权力体制上移,达到乡镇社区自治。事实上,近几年来,在一些市场经济较发达的地区,开始实行乡镇规模调整,有的地方有1/3的乡镇被撤并,取得了一定的成效[10]。

毫无疑问,现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为,如果没有国家强制性的影响,传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是,没有农村的发展,国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是,在市场化进程中,应该建立什么样的管理模式,才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中,乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定,其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看,国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效,而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说,国家应该通过一种法制方式,将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标,通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中,应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标,则依靠法律手段,进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理,根据市场化的进程,应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务,应在国家授权性的法律权威下,实现广泛的自治,在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区自治。

村级治理体制处于结构性转型之中,村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径,农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突,农村政治制度化建设落后于现实需求,极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前,中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说,1980年开始实行的家庭联产承包责任制,实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革,改变了农民与集体经济组织之间的关系;那么,从1984年开始进行的农村第二步改革,通过改农产品统购统销制度为合同制,取消生猪、蛋品派购,实行市场价格,则在改变国家与农民之间的关系。自此之后,市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果,就是促使社会流动增加,并使中国农村社会的分层结构发生变化,即农民职业分化和经济差距的扩大,从而改变了原来的刚性的城乡二元结构,并在此基础上形成了新的利益关系。但是,这种因市场化取向而产生的社会分化,又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下,决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系,特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说,一方面,由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约,形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系;另一方面,由于社会利益主体的分化,特别是“农民阶级的大分化,瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11],中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而,“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化(既有社会的分工)和整合(在一个新的基础上将分化的结构联系起来)互相作用的过程”[12],为了达到这一整合,国家需要向农村社会输入新的政治制度规则,这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治,即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务,将社会主义民主落实到最基层,保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程,大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年,全国各地普遍废除了政社合一的体制,在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举,但村级组织建设开始规范,村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后,随着《村组法》的实施,从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段,主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动,并在全国建立了一批示范县。到目前为此,全国(除台湾和港奥外)基本上都实行了村民自治体制,并普遍进行四至五届村委会选举,共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是,村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突:(1)农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具,在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织,是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的,在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在,必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突,有些地方在乡镇党政的支持下,采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。(2)国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看,村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系,将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化,最主要表现在,村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生;农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题,也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力,一方面通过强化对村级党组织的领导,并通过建立村级党组织来控制村民自治组织;另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。(3)村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定,村委会不仅管理着村集体的土地和财产,还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务,并需承担本村生产的服务和协调工作。因此,人们按照时期的习惯思维,将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名,将村委会职能扩大,不断强化村委会的经济功能,使之向经济组织方向发展,并以此来剥夺农民的经营自。

这些问题,实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为,任何权力边界模糊,也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样,就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性,不仅包括其运转成本,而且还包括其机会成本的增加,特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说,这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性,就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界,明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是:(1)真正落实村民自治组织的自治性,建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后,实行的一种农村政治安排,是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”,对广大村民来说,其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果,而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说,在国家主义的权威导向下,要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定,建立符合基层政府意志的“自治组织”,因此,在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面,并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题,就必须大力提倡法制权威下的契约精神,将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体,并促使其相关规则的制度化,以此来强化村民自治组织职权的刚性。(2)限制村民自治组织的经济功能,通过建立独立的经济合作组织,为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序,并没有解决也不可能解决村民与社会,特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序,表明的是社区组织所必需的结构环境,是社区存在的根据和发展的基础,是政治学意义上的秩序,是有关与控制与正义相关的问题;市场秩序是经济学意义上的秩序,是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展,在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是,处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会,村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织,根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看,最为现实和有效的市场化组织,就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

农民的公共参与意识正在加强,公共参与的主体和形式呈现多样化,农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是,农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加,在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会,家庭才是法定的基本政治单元,广大农民作为皇权下的“子民”,在村庄事务中,只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域,其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表,个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期,虽然农民的“国民”身份得到了确认,但在严格的保甲体制中,农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务,而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后,在集体化时代的“集权式农村动员体制”下,农民成为了“社员”,社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性,法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后,农民成为了“村民”,获得了经济上的自由,并拥有了参与社区管理的民利。事实上,在国家大力推行村民自治过程中,特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时,每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举,表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方,村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时,有部分农民已能够拿起法律武器,与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织,在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明,我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强,农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是,我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题:(1)公共参与主体的分化,形成了新的政治上“有权群体”。据调查,目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举,并没有建立相应的民主管理体制,村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握,大多数村民处于农村政治权力的边缘。(2)农民非制度性参与大量存在,采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来,农民的增收较为缓慢,而有关农民负担却日益增加,乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费,而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式,这样在不断积累村民的不满对抗情绪,一旦有动员性力量加入,就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来,农村社会就会处于动乱之中[17]。(3)农民非法参与有扩大的危险。近几年来,农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方,黑恶势力侵入到村级政权,出现了恶人治村,地痞村霸气焰嚣张,扰乱了正常的生产和生活秩序,农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁,民主和法制遭到了无情的践踏。(4)村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内,家族势力作为农村社会的一种自在秩序,得到了国家政权的扶持,家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后,稳定的家族势力遭到了冲击,特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展,宗族组织逐渐瓦解,家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入,国家对农村政治的高压式的控制有所减弱,家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体,一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障,对社会秩序的稳定具有一定的意义;另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织,破坏了民主政治的基本原则。

如何解决现阶段农民公共参与存在的问题,目前的政策性取向较为复杂。总的来说,对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为,都持否定态度,认为必须进行坚决有力的打击。事实上,对于黑恶势力对农村基层政权的侵入,已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争,运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治,取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点:(1)扩大村民的制度性参与,规范村民的非制度性参与,限制宗族性参与,将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是,村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与,其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进,“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”,其“经验必然会向上引伸,发展到乡镇”[18],即应该按照村民自治所提供公共参与的经验,进行县、市长的直接竞争性选举[19],这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析,特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益,需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织,应该建立农民利益集团,[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间,引导其往利益集团方向发展。(2)在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时,尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是,村民的非制度参与具有目的和手段不可控性,经常会造成社会秩序的混乱;宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利,因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与,不仅不能扩大,而应该尽量减少。这不仅因为,现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质,也没有形成民主参与政治生活的习惯,多数农民并没有明确的、自觉的民主意识,没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与,而不是目标性参与,因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督,不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于,任何公共参与都是需要成本的,如果在农村社会增加公共领域和公共事务,以求增加村民的公共参与,其成本基本上都需要由村民负担,而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用,又需要扩充公共权力机构,这样形成的是一种恶性循环。因此,在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下,还是尽量减少公共领域和公共事务,减少村民的公共参与,以节约公共权力的运作成本。

公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而,现代国家,一方面开放政治领域,通过公共参与来解决社会发展问题,满足民主政治的基本需求;另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制,以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题,因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质,一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度,以农村社区公共产品的需求和供给为根据;对于国家层面的政治参与,则赋予农民以公民权,按照国家民主政治的发展需要,来确定农民政治参与的深度和广度。因而,随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入,乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变,农村社区性事务的范围将有所扩大,而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定,强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势:(1)农民的社区性参与将会有增加,而国家层面的政治性参与将有所减少;(2)非制度性参与将受到限制和规范,但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现,有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益;(3)各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在,但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

徐勇:《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》,中央广播电视出版社1992年版。

辛秋水:《中国村民自治》,黄山书社1999年版。

张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,浙江人民出版社2000年版。

马戎、刘世定、邱泽奇:《中国乡镇组织变迁研究》,华夏出版社2000年版。

注释

[1]王仲田:《乡村政治:中国村民自治的调查与思考》,江西人民出版社1999年版,第1页。

[2]余力:《中国农村政治:一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》,载《社会主义研究》1991年第2期。

[3]童庐、吴从环:《组织重构:农村现代化的社会基础》,载《天津社会科学》1998年第4期。

[4]中共中央:《当前农村经济政策的若干问题》,载《人民日报》1983年1月2日。

[5]刘喜堂:《关于乡级民主发展的调查与思考》,载《经济社会体制比较》2000年第2期。

[6]王振耀:《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》,载《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社1994年版,第42页。

[7]王沪宁:《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》,上海人民出版社1991年版,第274页。

[8]沈延生:《村政的兴衰与重建》,载《战略与管理》,1999年第6期。

[9]参见于建嵘:《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》,商务印书馆2001年版,结论部分。

[10]王克群:《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》,载《资料通讯》(杭州),2001年第5期。

[11]朱光磊等:《当代中国社会各阶层分析》,天津人民出版社1998年版,第43页。

[12]斯梅尔塞:《变迁的机制和适应变迁的机制》,载《国外社会学》,1993年第2期。

[13]徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版,第3页。

[14]张晓山:《走向市场:农村的制度变迁与组织创新》,经济管理出版社1996年版,第33—35页。

[15]参见于建嵘:《会员制经济——组合经济的理论和实践》,中国青年出版社1998年版,第5—20页。

[16]张厚安、徐勇、项继权等:《中国农村村级治理》,华中师范大学出版社2000年版,第67页。

[17]于建嵘:《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》,载《中国农村观察》2000年第4期。

[18]荣敬本等:《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》,中央编译出版社2001年版,第94页。

[19]崔之元:《“混合宪法”与中国政治的三层分析》,载《战略与管理》1998年第3期。

现代乡村社会治理体制(篇11)

长期以来,人们对中国农村、农业和农民问题的关注,多侧重于经济和文化方面的探讨,“很少有人关注和深入研究乡村政治问题,尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上,农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程,而且制约着“三农问题”的最终解决。因为,“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向,不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系,那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说,如果离开农村政治视野,任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察,试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化,以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源,对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用,农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始,中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明,对于象中国这样一个后发展的民族国家,现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合,才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上,这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革,还是时期的农村建设;无论是新中国的集体化运动,还是新时期的村民自治,就其总的历史状况和目标而言,都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说,中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型,而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展,“政府要在农村发展中扮演主导角色,而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后,在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期,实行了高度集权的政社合一体制,国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段,国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制,极大地强化了国家的社会动员能力,也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革,最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定,“这就是实行生产责任制,特别是联产承包制,实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制,成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”,是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上,特别是体现在乡政府的职能上,从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面,都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中,“乡政”代表着国家权力,具有系统而完整的组织机构,而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源,控制着和主导着农村的发展。这主要表现在:(1)体制废除时,国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来,特别是经过近二十年的农村基层政权建设,全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权,以保证国家权力自中央到地方的统一性。(2)各乡镇政权配备了大量的国家工作人员,特别是随着公务员制度在乡镇的推行,大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍,乡镇干部的整体素质有了较大的提高,他们在乡镇政权的各个岗位上,确保了国家法律和政策的实施。(3)普遍建立了乡镇财政制度,乡镇政府具有了一定的财政自,提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。(4)乡镇企业有所发展,增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业,在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是,目前的“乡政”也存在诸多问题,极大地影响了乡镇政权的施政能力,乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。(1)体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突;乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置;政府职能部门条块分割,乡镇政府的管理职能受到肢解,政府功能和权力残缺不全等问题。(2)人员臃塞,乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间,有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞,势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查,平均债务额1098.6万元,平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5](3)乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺,工作效能差和制度化程度低,其行为具有明显的短期性和寻租性,现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利,采取各种名目增加农民负担,并在与民争利时采取许多非法的失范行为,造成干群关系紧张,乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题,各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案:(1)强化乡镇体制。主张者认为,应该继续强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化,特别是要县级政权要简政放权,下放各部门在乡镇的下设机构,以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为,要强化乡镇体制,还必须将社会体制的下线伸入到村[7],即将政府组织延伸至行政村,实行“乡治、村政、社有”[8],也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化,在村一级实行行政化体制,在村民小组一级实行村民自治体制。(2)弱化乡镇体制。持这种观点者认为,乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑,即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展,以及传统的权力文化向现代权利文化的转变,国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域,农村社会将最终完成从身份到契约的过渡,实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇,在确保国家基本行政职能下沉的同时,逐渐实现国家行政权力体制上移,达到乡镇社区自治。事实上,近几年来,在一些市场经济较发达的地区,开始实行乡镇规模调整,有的地方有1/3的乡镇被撤并,取得了一定的成效[10]。

毫无疑问,现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为,如果没有国家强制性的影响,传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是,没有农村的发展,国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是,在市场化进程中,应该建立什么样的管理模式,才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中,乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定,其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看,国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效,而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说,国家应该通过一种法制方式,将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标,通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中,应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标,则依靠法律手段,进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理,根据市场化的进程,应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务,应在国家授权性的法律权威下,实现广泛的自治,在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区自治。

村级治理体制处于结构性转型之中,村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径,农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突,农村政治制度化建设落后于现实需求,极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前,中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说,1980年开始实行的家庭联产承包责任制,实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革,改变了农民与集体经济组织之间的关系;那么,从1984年开始进行的农村第二步改革,通过改农产品统购统销制度为合同制,取消生猪、蛋品派购,实行市场价格,则在改变国家与农民之间的关系。自此之后,市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果,就是促使社会流动增加,并使中国农村社会的分层结构发生变化,即农民职业分化和经济差距的扩大,从而改变了原来的刚性的城乡二元结构,并在此基础上形成了新的利益关系。但是,这种因市场化取向而产生的社会分化,又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下,决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系,特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说,一方面,由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约,形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系;另一方面,由于社会利益主体的分化,特别是“农民阶级的大分化,瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11],中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而,“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化(既有社会的分工)和整合(在一个新的基础上将分化的结构联系起来)互相作用的过程”[12],为了达到这一整合,国家需要向农村社会输入新的政治制度规则,这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治,即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务,将社会主义民主落实到最基层,保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程,大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年,全国各地普遍废除了政社合一的体制,在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举,但村级组织建设开始规范,村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后,随着《村组法》的实施,从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段,主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动,并在全国建立了一批示范县。到目前为此,全国(除台湾和港奥外)基本上都实行了村民自治体制,并普遍进行四至五届村委会选举,共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是,村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突:(1)农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具,在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织,是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的,在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在,必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突,有些地方在乡镇党政的支持下,采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。(2)国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看,村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系,将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化,最主要表现在,村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生;农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题,也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力,一方面通过强化对村级党组织的领导,并通过建立村级党组织来控制村民自治组织;另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。(3)村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定,村委会不仅管理着村集体的土地和财产,还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务,并需承担本村生产的服务和协调工作。因此,人们按照时期的习惯思维,将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名,将村委会职能扩大,不断强化村委会的经济功能,使之向经济组织方向发展,并以此来剥夺农民的经营自。

这些问题,实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为,任何权力边界模糊,也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样,就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性,不仅包括其运转成本,而且还包括其机会成本的增加,特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说,这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性,就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界,明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是:(1)真正落实村民自治组织的自治性,建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后,实行的一种农村政治安排,是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”,对广大村民来说,其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果,而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说,在国家主义的权威导向下,要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定,建立符合基层政府意志的“自治组织”,因此,在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面,并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题,就必须大力提倡法制权威下的契约精神,将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体,并促使其相关规则的制度化,以此来强化村民自治组织职权的刚性。(2)限制村民自治组织的经济功能,通过建立独立的经济合作组织,为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序,并没有解决也不可能解决村民与社会,特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序,表明的是社区组织所必需的结构环境,是社区存在的根据和发展的基础,是政治学意义上的秩序,是有关与控制与正义相关的问题;市场秩序是经济学意义上的秩序,是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展,在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是,处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会,村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织,根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看,最为现实和有效的市场化组织,就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

农民的公共参与意识正在加强,公共参与的主体和形式呈现多样化,农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是,农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加,在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会,家庭才是法定的基本政治单元,广大农民作为皇权下的“子民”,在村庄事务中,只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域,其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表,个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期,虽然农民的“国民”身份得到了确认,但在严格的保甲体制中,农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务,而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后,在集体化时代的“集权式农村动员体制”下,农民成为了“社员”,社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性,法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后,农民成为了“村民”,获得了经济上的自由,并拥有了参与社区管理的民利。事实上,在国家大力推行村民自治过程中,特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时,每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举,表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方,村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时,有部分农民已能够拿起法律武器,与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织,在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明,我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强,农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是,我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题:(1)公共参与主体的分化,形成了新的政治上“有权群体”。据调查,目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举,并没有建立相应的民主管理体制,村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握,大多数村民处于农村政治权力的边缘。(2)农民非制度性参与大量存在,采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来,农民的增收较为缓慢,而有关农民负担却日益增加,乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费,而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式,这样在不断积累村民的不满对抗情绪,一旦有动员性力量加入,就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来,农村社会就会处于动乱之中[17]。(3)农民非法参与有扩大的危险。近几年来,农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方,黑恶势力侵入到村级政权,出现了恶人治村,地痞村霸气焰嚣张,扰乱了正常的生产和生活秩序,农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁,民主和法制遭到了无情的践踏。(4)村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内,家族势力作为农村社会的一种自在秩序,得到了国家政权的扶持,家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后,稳定的家族势力遭到了冲击,特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展,宗族组织逐渐瓦解,家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入,国家对农村政治的高压式的控制有所减弱,家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体,一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障,对社会秩序的稳定具有一定的意义;另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织,破坏了民主政治的基本原则。

如何解决现阶段农民公共参与存在的问题,目前的政策性取向较为复杂。总的来说,对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为,都持否定态度,认为必须进行坚决有力的打击。事实上,对于黑恶势力对农村基层政权的侵入,已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争,运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治,取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点:(1)扩大村民的制度性参与,规范村民的非制度性参与,限制宗族性参与,将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是,村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与,其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进,“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”,其“经验必然会向上引伸,发展到乡镇”[18],即应该按照村民自治所提供公共参与的经验,进行县、市长的直接竞争性选举[19],这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析,特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益,需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织,应该建立农民利益集团,[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间,引导其往利益集团方向发展。(2)在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时,尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是,村民的非制度参与具有目的和手段不可控性,经常会造成社会秩序的混乱;宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利,因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与,不仅不能扩大,而应该尽量减少。这不仅因为,现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质,也没有形成民主参与政治生活的习惯,多数农民并没有明确的、自觉的民主意识,没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与,而不是目标性参与,因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督,不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于,任何公共参与都是需要成本的,如果在农村社会增加公共领域和公共事务,以求增加村民的公共参与,其成本基本上都需要由村民负担,而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用,又需要扩充公共权力机构,这样形成的是一种恶性循环。因此,在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下,还是尽量减少公共领域和公共事务,减少村民的公共参与,以节约公共权力的运作成本。

公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而,现代国家,一方面开放政治领域,通过公共参与来解决社会发展问题,满足民主政治的基本需求;另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制,以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题,因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质,一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度,以农村社区公共产品的需求和供给为根据;对于国家层面的政治参与,则赋予农民以公民权,按照国家民主政治的发展需要,来确定农民政治参与的深度和广度。因而,随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入,乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变,农村社区性事务的范围将有所扩大,而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定,强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势:(1)农民的社区性参与将会有增加,而国家层面的政治性参与将有所减少;(2)非制度性参与将受到限制和规范,但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现,有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益;(3)各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在,但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

徐勇:《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》,中央广播电视出版社1992年版。

辛秋水:《中国村民自治》,黄山书社1999年版。

张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,浙江人民出版社2000年版。

马戎、刘世定、邱泽奇:《中国乡镇组织变迁研究》,华夏出版社2000年版。

注释

[1]王仲田:《乡村政治:中国村民自治的调查与思考》,江西人民出版社1999年版,第1页。

[2]余力:《中国农村政治:一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》,载《社会主义研究》1991年第2期。

[3]童庐、吴从环:《组织重构:农村现代化的社会基础》,载《天津社会科学》1998年第4期。

[4]中共中央:《当前农村经济政策的若干问题》,载《人民日报》1983年1月2日。

[5]刘喜堂:《关于乡级民主发展的调查与思考》,载《经济社会体制比较》2000年第2期。

[6]王振耀:《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》,载《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社1994年版,第42页。

[7]王沪宁:《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》,上海人民出版社1991年版,第274页。

[8]沈延生:《村政的兴衰与重建》,载《战略与管理》,1999年第6期。

[9]参见于建嵘:《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》,商务印书馆2001年版,结论部分。

[10]王克群:《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》,载《资料通讯》(杭州),2001年第5期。

[11]朱光磊等:《当代中国社会各阶层分析》,天津人民出版社1998年版,第43页。

[12]斯梅尔塞:《变迁的机制和适应变迁的机制》,载《国外社会学》,1993年第2期。

[13]徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版,第3页。

[14]张晓山:《走向市场:农村的制度变迁与组织创新》,经济管理出版社1996年版,第33—35页。

[15]参见于建嵘:《会员制经济——组合经济的理论和实践》,中国青年出版社1998年版,第5—20页。

[16]张厚安、徐勇、项继权等:《中国农村村级治理》,华中师范大学出版社2000年版,第67页。

[17]于建嵘:《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》,载《中国农村观察》2000年第4期。

[18]荣敬本等:《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》,中央编译出版社2001年版,第94页。

[19]崔之元:《“混合宪法”与中国政治的三层分析》,载《战略与管理》1998年第3期。

现代乡村社会治理体制(篇12)

长期以来,人们对中国农村、农业和农民问题的关注,多侧重于经济和文化方面的探讨,“很少有人关注和深入研究乡村政治问题,尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上,农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程,而且制约着“三农问题”的最终解决。因为,“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向,不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系,那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说,如果离开农村政治视野,任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察,试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化,以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源,对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用,农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始,中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明,对于象中国这样一个后发展的民族国家,现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合,才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上,这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革,还是时期的农村建设;无论是新中国的集体化运动,还是新时期的村民自治,就其总的历史状况和目标而言,都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说,中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型,而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展,“政府要在农村发展中扮演主导角色,而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后,在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期,实行了高度集权的政社合一体制,国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段,国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制,极大地强化了国家的社会动员能力,也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革,最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定,“这就是实行生产责任制,特别是联产承包制,实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制,成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”,是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上,特别是体现在乡政府的职能上,从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面,都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中,“乡政”代表着国家权力,具有系统而完整的组织机构,而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源,控制着和主导着农村的发展。这主要表现在:(1)体制废除时,国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来,特别是经过近二十年的农村基层政权建设,全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权,以保证国家权力自中央到地方的统一性。(2)各乡镇政权配备了大量的国家工作人员,特别是随着公务员制度在乡镇的推行,大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍,乡镇干部的整体素质有了较大的提高,他们在乡镇政权的各个岗位上,确保了国家法律和政策的实施。(3)普遍建立了乡镇财政制度,乡镇政府具有了一定的财政自,提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。(4)乡镇企业有所发展,增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业,在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是,目前的“乡政”也存在诸多问题,极大地影响了乡镇政权的施政能力,乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。(1)体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突;乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置;政府职能部门条块分割,乡镇政府的管理职能受到肢解,政府功能和权力残缺不全等问题。(2)人员臃塞,乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间,有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞,势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查,平均债务额1098.6万元,平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5](3)乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺,工作效能差和制度化程度低,其行为具有明显的短期性和寻租性,现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利,采取各种名目增加农民负担,并在与民争利时采取许多非法的失范行为,造成干群关系紧张,乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题,各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案:(1)强化乡镇体制。主张者认为,应该继续强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化,特别是要县级政权要简政放权,下放各部门在乡镇的下设机构,以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为,要强化乡镇体制,还必须将社会体制的下线伸入到村[7],即将政府组织延伸至行政村,实行“乡治、村政、社有”[8],也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化,在村一级实行行政化体制,在村民小组一级实行村民自治体制。(2)弱化乡镇体制。持这种观点者认为,乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑,即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展,以及传统的权力文化向现代权利文化的转变,国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域,农村社会将最终完成从身份到契约的过渡,实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇,在确保国家基本行政职能下沉的同时,逐渐实现国家行政权力体制上移,达到乡镇社区自治。事实上,近几年来,在一些市场经济较发达的地区,开始实行乡镇规模调整,有的地方有1/3的乡镇被撤并,取得了一定的成效[10]。

毫无疑问,现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为,如果没有国家强制性的影响,传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是,没有农村的发展,国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是,在市场化进程中,应该建立什么样的管理模式,才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中,乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定,其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看,国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效,而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说,国家应该通过一种法制方式,将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标,通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中,应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标,则依靠法律手段,进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理,根据市场化的进程,应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务,应在国家授权性的法律权威下,实现广泛的自治,在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区自治。

村级治理体制处于结构性转型之中,村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径,农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突,农村政治制度化建设落后于现实需求,极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前,中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说,1980年开始实行的家庭联产承包责任制,实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革,改变了农民与集体经济组织之间的关系;那么,从1984年开始进行的农村第二步改革,通过改农产品统购统销制度为合同制,取消生猪、蛋品派购,实行市场价格,则在改变国家与农民之间的关系。自此之后,市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果,就是促使社会流动增加,并使中国农村社会的分层结构发生变化,即农民职业分化和经济差距的扩大,从而改变了原来的刚性的城乡二元结构,并在此基础上形成了新的利益关系。但是,这种因市场化取向而产生的社会分化,又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下,决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系,特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说,一方面,由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约,形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系;另一方面,由于社会利益主体的分化,特别是“农民阶级的大分化,瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11],中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而,“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化(既有社会的分工)和整合(在一个新的基础上将分化的结构联系起来)互相作用的过程”[12],为了达到这一整合,国家需要向农村社会输入新的政治制度规则,这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治,即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务,将社会主义民主落实到最基层,保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程,大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年,全国各地普遍废除了政社合一的体制,在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举,但村级组织建设开始规范,村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后,随着《村组法》的实施,从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段,主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动,并在全国建立了一批示范县。到目前为此,全国(除台湾和港奥外)基本上都实行了村民自治体制,并普遍进行四至五届村委会选举,共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是,村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突:(1)农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具,在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织,是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的,在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在,必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突,有些地方在乡镇党政的支持下,采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。(2)国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看,村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系,将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化,最主要表现在,村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生;农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题,也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力,一方面通过强化对村级党组织的领导,并通过建立村级党组织来控制村民自治组织;另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。(3)村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定,村委会不仅管理着村集体的土地和财产,还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务,并需承担本村生产的服务和协调工作。因此,人们按照时期的习惯思维,将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名,将村委会职能扩大,不断强化村委会的经济功能,使之向经济组织方向发展,并以此来剥夺农民的经营自。

这些问题,实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为,任何权力边界模糊,也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样,就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性,不仅包括其运转成本,而且还包括其机会成本的增加,特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说,这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性,就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界,明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是:(1)真正落实村民自治组织的自治性,建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后,实行的一种农村政治安排,是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”,对广大村民来说,其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果,而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说,在国家主义的权威导向下,要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定,建立符合基层政府意志的“自治组织”,因此,在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面,并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题,就必须大力提倡法制权威下的契约精神,将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体,并促使其相关规则的制度化,以此来强化村民自治组织职权的刚性。(2)限制村民自治组织的经济功能,通过建立独立的经济合作组织,为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序,并没有解决也不可能解决村民与社会,特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序,表明的是社区组织所必需的结构环境,是社区存在的根据和发展的基础,是政治学意义上的秩序,是有关与控制与正义相关的问题;市场秩序是经济学意义上的秩序,是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展,在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是,处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会,村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织,根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看,最为现实和有效的市场化组织,就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

农民的公共参与意识正在加强,公共参与的主体和形式呈现多样化,农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是,农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加,在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会,家庭才是法定的基本政治单元,广大农民作为皇权下的“子民”,在村庄事务中,只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域,其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表,个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期,虽然农民的“国民”身份得到了确认,但在严格的保甲体制中,农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务,而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后,在集体化时代的“集权式农村动员体制”下,农民成为了“社员”,社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性,法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后,农民成为了“村民”,获得了经济上的自由,并拥有了参与社区管理的民利。事实上,在国家大力推行村民自治过程中,特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时,每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举,表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方,村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时,有部分农民已能够拿起法律武器,与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织,在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明,我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强,农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是,我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题:(1)公共参与主体的分化,形成了新的政治上“有权群体”。据调查,目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举,并没有建立相应的民主管理体制,村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握,大多数村民处于农村政治权力的边缘。(2)农民非制度性参与大量存在,采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来,农民的增收较为缓慢,而有关农民负担却日益增加,乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费,而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式,这样在不断积累村民的不满对抗情绪,一旦有动员性力量加入,就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来,农村社会就会处于动乱之中[17]。(3)农民非法参与有扩大的危险。近几年来,农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方,黑恶势力侵入到村级政权,出现了恶人治村,地痞村霸气焰嚣张,扰乱了正常的生产和生活秩序,农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁,民主和法制遭到了无情的践踏。(4)村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内,家族势力作为农村社会的一种自在秩序,得到了国家政权的扶持,家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后,稳定的家族势力遭到了冲击,特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展,宗族组织逐渐瓦解,家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入,国家对农村政治的高压式的控制有所减弱,家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体,一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障,对社会秩序的稳定具有一定的意义;另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织,破坏了民主政治的基本原则。版权所有

如何解决现阶段农民公共参与存在的问题,目前的政策性取向较为复杂。总的来说,对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为,都持否定态度,认为必须进行坚决有力的打击。事实上,对于黑恶势力对农村基层政权的侵入,已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争,运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治,取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点:(1)扩大村民的制度性参与,规范村民的非制度性参与,限制宗族性参与,将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是,村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与,其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进,“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”,其“经验必然会向上引伸,发展到乡镇”[18],即应该按照村民自治所提供公共参与的经验,进行县、市长的直接竞争性选举[19],这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析,特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益,需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织,应该建立农民利益集团,[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间,引导其往利益集团方向发展。(2)在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时,尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是,村民的非制度参与具有目的和手段不可控性,经常会造成社会秩序的混乱;宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利,因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与,不仅不能扩大,而应该尽量减少。这不仅因为,现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质,也没有形成民主参与政治生活的习惯,多数农民并没有明确的、自觉的民主意识,没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与,而不是目标性参与,因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督,不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于,任何公共参与都是需要成本的,如果在农村社会增加公共领域和公共事务,以求增加村民的公共参与,其成本基本上都需要由村民负担,而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用,又需要扩充公共权力机构,这样形成的是一种恶性循环。因此,在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下,还是尽量减少公共领域和公共事务,减少村民的公共参与,以节约公共权力的运作成本。

公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而,现代国家,一方面开放政治领域,通过公共参与来解决社会发展问题,满足民主政治的基本需求;另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制,以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题,因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质,一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度,以农村社区公共产品的需求和供给为根据;对于国家层面的政治参与,则赋予农民以公民权,按照国家民主政治的发展需要,来确定农民政治参与的深度和广度。因而,随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入,乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变,农村社区性事务的范围将有所扩大,而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定,强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势:(1)农民的社区性参与将会有增加,而国家层面的政治性参与将有所减少;(2)非制度性参与将受到限制和规范,但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现,有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益;(3)各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在,但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

徐勇:《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》,中央广播电视出版社1992年版。

辛秋水:《中国村民自治》,黄山书社1999年版。

张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,浙江人民出版社2000年版。

马戎、刘世定、邱泽奇:《中国乡镇组织变迁研究》,华夏出版社2000年版。

注释

[1]王仲田:《乡村政治:中国村民自治的调查与思考》,江西人民出版社1999年版,第1页。

[2]余力:《中国农村政治:一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》,载《社会主义研究》1991年第2期。

[3]童庐、吴从环:《组织重构:农村现代化的社会基础》,载《天津社会科学》1998年第4期。

[4]中共中央:《当前农村经济政策的若干问题》,载《人民日报》1983年1月2日。

[5]刘喜堂:《关于乡级民主发展的调查与思考》,载《经济社会体制比较》2000年第2期。

[6]王振耀:《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》,载《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社1994年版,第42页。

[7]王沪宁:《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》,上海人民出版社1991年版,第274页。

[8]沈延生:《村政的兴衰与重建》,载《战略与管理》,1999年第6期。

[9]参见于建嵘:《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》,商务印书馆2001年版,结论部分。

[10]王克群:《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》,载《资料通讯》(杭州),2001年第5期。

[11]朱光磊等:《当代中国社会各阶层分析》,天津人民出版社1998年版,第43页。

[12]斯梅尔塞:《变迁的机制和适应变迁的机制》,载《国外社会学》,1993年第2期。

[13]徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版,第3页。

[14]张晓山:《走向市场:农村的制度变迁与组织创新》,经济管理出版社1996年版,第33—35页。

[15]参见于建嵘:《会员制经济——组合经济的理论和实践》,中国青年出版社1998年版,第5—20页。

[16]张厚安、徐勇、项继权等:《中国农村村级治理》,华中师范大学出版社2000年版,第67页。

[17]于建嵘:《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》,载《中国农村观察》2000年第4期。

[18]荣敬本等:《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》,中央编译出版社2001年版,第94页。

[19]崔之元:《“混合宪法”与中国政治的三层分析》,载《战略与管理》1998年第3期。

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